Säkerhetspolitiken och försvarsbudgeten - hänger de ihop?

Debatten om förvarsmaktens ekonomi och de försvarspolitiska prioriteringarna fortsätter. Frågorna diskuterades vid Folk och försvars seminarium den 9 maj, och har debatterats mer livligt än vanligt i medier och bloggar. Glappet mellan mål och resurser, avsaknaden av säkerhetspolitisk grundanalys, synen på ett eventuellt Natomedlemskap och dess betydelse, samt betydelsen av försvarets folkliga förankring är några frågor som tas upp. Johan Larnefeldt fortsätter diskussionen om de viktigaste försvarspolitiska vägvalen.

När försvarsminister Sten Tolgfors avgick den 29 mars i år meddelade han att beslutet att lämna uppdraget inte berodde på hans ansvar för missförhållanden i samband med vapenförsäljning till Saudiarabien. Istället menade statsrådet att eftersom regeringens stora försvarsreformer nu i allt väsentligt var genomförda så var det ett naturligt tillfälle att gå vidare, och lämna över till en ny minister. Påståendet om Saudiaffärens betydelse kan rimligen avfärdas som en osann men förväntad standardreplik, men det andra påståendet – rimligt att lämna över efter genomförda reformer – är värt att granska närmare. Det har varit ett genomgående mönster under de senaste fem åren att försvarsministern, oavsett vilka nyheter som kommit om försvarets ohållbara ekonomi, insisterat på att allt är väl och att reformerna går som de ska. Denna bild är dock möjlig att ifrågasätta, från flera håll.

Politiska utmaningar
I Försvarsmaktens budgetunderlag som presenterade för regeringen tidigare i år stod det klart att det ekonomiska läget är besvärande, med ökande materiel- och personalkostnader . Mot denna bakgrund hade det varit rimligt att se ett nytt statsråd som en chans för omstart. De signaler som sändes ut av statsministern och den nya försvarsministern Karin Enström i samband med den senares tillträde pekade dock mot kontinuitet. Den svenska försvarspolitikens kanske tydligaste paradox kvarstår: det finns ett uppenbart glapp mellan uppdrag och resurser, samtidigt som den politiska ledningen utmålar ekonomisk förvaltning – snarare än säkerhetspolitiska mål – som försvarsministerns främsta uppgift. Detta skulle möjligen vara mindre problematiskt om man visat tydlig kompetens vad gäller just den ekonomiska förvaltningen. Så är inte fallet, vilket Riksrevisionen med all önskvärd tydlighet visade tidigare i år.

Försvarsmakten presenterade i slutet av april en tydligare sammanfattning av de ekonomiska förutsättningarna på längre sikt. Kontentan är densamma som i budgetunderlaget från tidigare i år: kostnaderna för förbandsverksamheten, och för insatsorganisationens materialförsörjning, överskrider de anslag man kan förvänta sig.

Vem ska betala?
De materielrelaterade problemen är kanske de tydligaste. Att medel överförts från materielanslagen för att täcka underskott inom förbandsverksamheten är känt, och detta har – tillsammans upprepade senareläggningar av materielförnyelse – lett till en omfattande ansamling av kostnader under de närmaste decennierna.

En mediebild måste sägas ha satt sig av en försvarsmakt som aldrig lyckas ha koll på pengarna , men det är uppenbart att ledande politikers ansvar och uppenbara ovilja att tydligt diskutera problemen är minst lika centrala. Vad gäller öppen diskussion är Försvarsmaktens underlag om långsiktig operativ förmåga föredömligt. Enbart för materielkostnader räknar myndigheten med att behöva ytterligare 2 miljarder kronor per år från och med 2015 – delvis genom rationaliseringar, men också genom direkta resurstillskott. Man påpekar att ”Försvarsmakten ser det således som nödvändigt att antingen erhålla resurstillskott eller anvisningar som innebär en ambitionssänkning av den operativa förmågan, alternativt en kombination av dessa åtgärder.” Bollen ligger således på den politiska planhalvan, och det är uppenbart att den tidigare försvarsministerns ihärdiga försäkranden om att läget är under kontroll kan bli en vansklig väg att välja för hans efterträdare.

Vem vill vara soldat?
Läget är mindre tydligt, men möjligen lika problematiskt, vad gäller personalförsörjning. De flesta bedömare – med undantag för regeringen – tycks vara överens om att läget inte är under kontroll, men det är av naturliga skäl inte möjligt att förutsäga hur det nya systemet kommer att fungera när det ska vara infört. Debatten har därför kommit att handla om de grundläggande förutsättningar för framgångsrik implementering som regering och försvarsmakt nu skapar.

Försvarsmakten beräknar nu att man år 2019 – när det nya personalförsörjningssystemet ska vara fullt genomfört – kommer att överskrida antagna ekonomiska ramar med ca 1,2 miljarder kronor. Beräkningar av personalkostnader är möjligen, liksom förutsägelser inom personalområdet i allmänhet, mer osäkra än de som görs inom materielområdet, men inte ens den mest optimistiska försvarspolitiker kan med hedern i behåll påstå att resurser och ambitioner går ihop.

Mot bakgrund av detta är det intressant – och hoppingivande – att viss debatt kring frågorna kommit igång även i massmedier. Föga förvånande står de praktiska villkoren för soldater och sjömän i fokus, med övernattningsmöjligheterna på Livgardet i Stockholm – gummimadrasser och tältläger nämns som möjliga alternativ – som ett särskilt omdiskuterat  exempel på sakernas tillstånd. Det kan framstå som att Försvarsmakten inte klarat denna debatt väl; uppmaningar till lojalitet, och försäkranden om att soldatyrket vad gäller arbetsvillkor ska jämföras med vilka andra yrken som helst, kan få svårt att övertyga utanför Högkvarteret.

Även om denna senaste debatt kommit att handla om ett specifikt och avgränsat problem är det tydligt att behovet av seriös politisk uppmärksamhet är om möjligt ännu större för personalfrågorna än det är för de skenande materialkostnaderna. De senares medialt lättillgängliga sifferdramatik har lett till viss uppmärksamhet och dessa diskussioner pekar, tillsammans med debatten kring soldaters arbetsvillkor, tydligt mot behovet av ett helhetsgrepp på de försvarspolitiska prioriteringarna. Ett sådant helhetsgrepp ska rimligen tas genom en ny försvarsberedning, något som bör vara en central prioritering för det nya statsrådet. Hon har i detta – liksom i allt annat – varit mycket försiktig i sina uttalanden.

Krig, fred och omvärldsbevakning
Det är givetvis omöjligt att seriöst diskutera materiel- och personalfrågor utan att relatera dessa till de mer grundläggande frågorna om vilka konkreta hotbilder som försvarspolitiken kan behöva anpassas till. Det är rimligt att den typ av hot som stått i centrum under de senaste decennierna medför en ökad betydelse för allsidig underrättelseinhämtning och -analys i försvarsplaneringen, jämfört med den mer statiska situationen under det kalla kriget. Däremot är det inte uppenbart att de nu pågående svenska försvarsreformerna drivs av sådan omvärldsanalys. Tvärtom verkar viktiga beslut ofta fattas av ekonomisk nödvändighet snarare än utifrån säkerhetspolitisk bedömning.

Mot bakgrund av detta är det möjligen signifikativt att Natomedlemskap i debatter kan tas upp som ett sätt att – genom skalfördelar, enkelt uttryckt – få bättre ordning i försvarsekonomin. Samtidigt tycks en detaljerad utredning och diskussion om eventuell intresse- och värderingsgemenskap mellan Nato och Sverige fortfarande göra många svenska politiker mycket nervösa – trots att vår rent praktiska integrering med försvarsalliansen bara fortsätter, oftast okommenterad. Här finns mycket att ta tag i för våra riksdagspolitiker, oavsett om de förespråkar omedelbart Natomedlemskap, eller om de önskar sig en substantiell (eller åtminstone en retorisk) alliansfrihet.

Glappet mellan säkerhetspolitisk omvärldsanalys och försvarspolitiska budgetbeslut är inget nytt, men det blir mer och mer påtagligt. Från Utrikespolitiska institutet kom nyligen ett värdefullt bidrag  till detta problemområde. Författarna förespråkar en säkerhets- och försvarspolitisk analys där ’närområde’ som styrande begrepp byts ut mot ’hot- och risksfär’. Därigenom ges en möjlighet att på ett integrerat sätt värdera samtliga hot och risker som bedöms vara relevanta för försvarsplaneringen. Att kunna behandla såväl närområdesbevakning som internationella insatser som en del av samma helhetsbedömning måste ses som mycket värdefullt, inte minst mot bakgrund av den förvirring som rått kring de egentliga syftena med Sveriges militära engagemang i till exempel Afghanistan .

Dessa frågor – materielanslag, hållbar personalrekrytering, relationen till Nato och trovärdig säkerhetspolitisk grundanalys – är bara några av de problem som kan behöva behandlas av en kommande försvarsberedning, som behöver komma igång snarast. Den nya försvarsministern saknar knappast utmaningar.

Johan Larnefeldt, statsvetare