FOTO: MSB BILDBANK
Opinion

Publicerat: 2016-01-12

Ansvar för krisberedskap?

Skogsbranden i Västmanland 2014 och flyktingsituationen under hösten 2015 har väckt många frågor om svensk krisberedskap. Ett av de ämnen som ofta tas upp är frågan om ansvar och ledning i kris. Mikael Toll argumenterar här för att diskussionen om ansvar i krisberedskapen, utöver ledning och hantering, behöver fokusera på förebyggande arbete och på krisers komplexitet.

Sveriges krishantering brister. Många har sett och påpekat det. Många har också lika tydligt deklarerat vad som brister och hur det kan lösas: ansvaret brister – avskaffa ansvarsprincipen. Det är ansvarsprincipen som säger att den som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden ska ha det också under en krissituation.

Jag hävdar istället att så här enkla analyser och lösningar försämrar svensk krishantering. Varför då? Låt mig först lyfta några begrepp och principer.

Det är ganska lätt att beskriva vad en kris är. Begreppet ”kris” kan definieras. Men det är inte lika lätt, i juridisk mening, att säga när en pågående kris börjar. Det finns en gråzon mellan lägena före kris och under kris – och det har mer än akademisk betydelse.

De flesta håller nog med om att en kris som inte inträffar är bättre än den som inträffar. Det är alltså bättre att en kris förhindras än att dess konsekvenser måste begränsas. För det krävs ett omfattande och strukturerat förebyggande arbete.

Ibland är det för dyrt med förebyggande åtgärder i förhållande till den potentiella nyttan en investering kan ge. Samtidigt kan det finnas mindre kostsamma, men värdefulla, förberedelser som kan minska konsekvenserna om det oönskade sker. Inom alla sektorer och för alla risker finns någon optimal avvägning, utifrån kostnad och nytta, mellan förebyggande och lindrande arbete.

Samhället är komplext. Verksamheter i Sverige sker inte i ett vakuum utan påverkas av, och påverkar, omvärlden. En kris kommer sällan ensam – många berörs och kriser som startar i en sektor får ofta följdverkningar i andra. Spridningseffekten kan vara stor eller liten, och påverkas till viss del av hur krishanteringen är förberedd och hanteras. Dessutom hanteras mycket av dagens samhällsviktiga verksamhet av företag, inte myndigheter – företag som inte sällan är verksamma på internationella marknader, styrda av en mix av nationell och internationell lagstiftning och överenskommelser. Beroendeförhållanden är komplexa.

Några argument som används för att avskaffa eller förändra ansvarsprincipen är kritik mot den samverkan som sker, att det saknas en tydlig operativt ansvarig krisledare och att beslut som behövs för att lindra en kris fattas för sent eller inte alls. Rimligtvis skulle en avskaffad ansvarsprincip kunna lösa några av de här problemen, vid några av de kriser som inträffat eller som kan förutses. Men från det antagandet är det långt till slutsatsen att vi skulle få en bättre generell krishantering utan ansvarsprincipen.

Ansvarsprincipens betydelse är inte begränsad till den operativa krishanteringen. För en god krishantering i samhället är det viktigt att lämpliga åtgärder genomförs både före, under och efter en kris. Jag fokuserar här på de två första faserna, och börjar med före-perspektivet.

Det är innan något oönskat inträffar som vi har bäst förutsättningar att minska risken för att det ska hända överhuvudtaget. Det är också innan som vi i lugn och ro kan göra förberedelser så att kriser som ändå inträffar får små direkta och långsiktiga negativa konsekvenser. Ett effektivt riskreducerande arbete underlättas av kunskap om potentiella kriser och hur de kan förebyggas och lindras. Det är innan något händer som vi kan väga kostnad mot nytta och planera så att befintliga begränsade resurser kan göra så stor nytta som möjligt. Det är innan något händer som viktiga kontaktytor och samarbeten internationellt och nationellt kan utvecklas och tränas.

Eller i korthet: före krisen kan vi i stor utsträckning påverka den egna sårbarheten. Det görs av många aktörer, som en del i vardagen.

Vad händer med det förebyggande riskreducerande arbete, som endast ansvariga i vardagen har rimliga förutsättningar och verktyg att utföra, om ansvaret vid kris tas över av någon annan? Ett försvagat ansvar för alla de här aktörerna kommer sannolikt leda till att många rationaliserar bort eller minimerar kostnader för det förebyggande arbetet. Sannolikheten för vissa typer av kriser kan öka.

En sektorsövergripande operativ krisledande myndighet skulle ha problem att bedöma sektorsspecifika risker och hur krishantering bäst förbereds som begränsar konsekvenser av de riskerna. Några åtgärder som borde ha förberetts skulle saknas, och resultera i en mer reaktiv krishantering understödd av ett fåtal generella förmågor.

Det kan på ytan se bra ut med operativa och beslutsfähiga krisledare, med beslutsrätt över andra, stora resurser och förmågor inom vissa områden. En krisledare som visar handlingskraft och tar över där andra får problem och efter bästa förmåga löser en knivig situation.

Men vore det inte bättre om en del situationer inte uppstod över huvud taget? Och är det verkligen effektivt att lösa många helt olika typer av kriser med några få verktyg, hur vältrimmade och robusta de än är?

Om vi sedan tittar på fasen med den pågående krisen – pågående kris förresten… Har ”Krisen” börjat eller inte? Gråzonen skapar otydlighet och tröskeleffekt mellan lagstiftningar. När, och på vilka grunder ska ansvaret flyttas? Ett önskat förtydligande av vem som är ansvarig och fattar beslut som alla ska följa kan tvärtemot leda till större otydlighet om flera samtidig upplevs ha mandat att besluta om vilka åtgärder som är bäst.

Kriser i dag är inte sällan minst lika komplexa som samhället de drabbar. En kris i en sektor, med påverkan på andra sektorer, kan ha helt andra mekanismer än en kris som har sitt ursprung i en annan sektor. Vissa åtgärder för en god krishantering kan vara likadana, andra helt olika. Att förstå ett komplext skeende, att med begränsat faktaunderlag kunna bedöma vad som ger en god krishantering på kort och lång sikt och att fatta bra beslut som kan verkställas är inga lätta uppgifter för någon. Det blir troligen ännu svårare om man har bristfällig tillgång till sektorspecifik information, kontaktytor, konsekvensanalyser och andra viktiga aspekter som är relevanta för krisen. Och det här är något som den aktör som inte i vardagen har ett nära förhållande till sektorn kommer att sakna.

Att vara beslutsfähig är inte allt. Vissa sektorer och kriser är så komplexa att fel beslut eller beslut vid fel tidpunkt kan leda till mycket negativa konsekvenser på både kort och lång sikt. En handlingskraftig krisledare är alltså långtifrån det enda som behövs för en framgångsrik krishantering. Om sakkunniga, med alla verktyg som finns tillgängliga i vardagen, har problem att hantera en situation är det inte självklart att någon som kommer utifrån har bättre förutsättningar – oavsett hur bra den är på att agera operativt, fatta snabba beslut eller får mandat att bestämma över andra.

Att väga risker mot varandra och att väga förebyggande och lindrande åtgärder mot varandra är viktigt för att kostnadseffektivt minska samhällets riskexponering. Lika viktigt är det att åtgärder genomförs av dem som har bäst förutsättningar så att de nyttor vi vill åt åstadkoms så resurseffektivt som möjligt. På så sätt kan vi gardera oss mot fler risker eller satsa insparade resurser på annat.

Med ansvarsprincipen ska alla aktörer utifrån de uppdrag och mål som är satta väga kostnad mot nytta och skapa balans mellan olika åtgärder. Om ansvaret vid kris flyttas till en annan aktör är risken stor att det förebyggande arbetet efter en tid prioriteras ner. Det kan i sin tur leda till ökade kostnader alternativt ökade risker i samhället.

Jag resonerar här utifrån min vardag och verklighet, delvis präglad av en sektorsmyndighets perspektiv på det svenska krishanteringssystemet. Den är också präglad av det förebyggande och lindrande arbete som pågår lokalt, nationellt och internationellt för att minska konsekvenser av störningar och avbrott i energiförsörjningen.

Det här arbetet sker på många plan och bedrivs av många aktörer. Ett flertal myndigheter är berörda, men framförallt ett stort antal företag och energianvändare. Nationsgränser har inte lika stor betydelse som vilka aktörer som kan påverka, eller påverkas, av en störning eller kris. Det är med de här olika aktörerna som planering, förberedelser och samordning behöver ske. Det innebär till exempel att vissa frågor om försörjningstrygghet inom olje- och drivmedelsförsörjningen sker genom globalt gemensamma krishanteringsmekanismer, att trygg naturgasförsörjning hanteras på en europeisk till global nivå och att frågor om trygg elförsörjning har ett nordiskt och växande europeiskt perspektiv. Trygg värmeförsörjning är en i sammanhanget mer nationell angelägenhet.

Samarbete med myndigheter i andra länder kan vara lika väsentligt som samarbete med myndigheter nationellt. En nationell sektorsövergripande operativ krisledande myndighet har inte bättre förutsättningar att lindra konsekvenser än alla de aktörer som idag är ansvariga – och som samtidigt som de tar sitt ansvar behöver förhålla sig till andras förutsättningar, ansvar och behov.

Det finns givetvis många andra lika relevanta perspektiv som mina på de här frågorna. Det finns säkert tillfällen och områden där ansvar behöver flyttas och förstärkas. Och alla aktörer som idag har ansvar behöver ta det – ibland mer än idag.

Men det är just det som är huvudpoängen – många kriser är unika och en mirakellösning fungerar inte för allt. Det finns många perspektiv. En komplex verklighet kan inte alltid förenklas. Komplexa samband och utmaningar försvinner inte bara för att man önskar sig en mer lättförståelig, effektiv och förenklad krishantering.

Det är uppenbart att svensk krisberedskap har brister, och att bristerna behöver diskuteras och åtgärdas när det går – men att efterfråga alltför enkla lösningar gagnar ingen. Låt oss istället fokusera på de lösningar som, vid sidan av tydlighet kring dagens ansvar och resursbehov, kan förbättra samhällets krishantering och civila försvar.

Mikael Toll
Chef enheten för trygg energiförsörjning, Energimyndigheten

Relaterat material