Det här är en artikel som är en del av en serie aktiviteter som Folk och Försvar anordnar under våren som relaterar till arbetet med att ta fram nästa nationella säkerhetsstrategi.

Regeringen presenterade en nationell säkerhetsstrategi vid Folk och Försvars Rikskonferens 2017. Mottagandet blev blandat. Några tyckte att det var på tiden att Sverige fick en strategi, eftersom många andra länder redan hade presterat en sådan. Men många  tyckte att det var ett ganska tunt dokument som inte motsvarade rubriken nationell strategi. 

Kungl. Krigsvetenskapsakademien beslöt att närmare analysera regeringens dokument. Detta studiearbete har nu pågått i mer än två år, och en projektgrupp kommer att i början av sommaren presentera en gedigen genomlysning av ämnet. Denna rapport på cirka 100 sidor innehåller som bakgrund bl.a. en internationell jämförelse och resultat från en enkät utskickad till ”höga befattningshavare” liksom från samtal med en rad experter. Också erfarenheter från en studieresa till Finland finns med. Den här artikeln bygger på denna kommande studierapport. 

Vi vill i denna artikel kortfattat besvara tre frågor: Vilka förbättringar behöver göras i en reviderad strategi? Vad behövs för att en strategi ska bli mer styrande? Vilka frågeställningar är viktiga att lyfta fram i arbetet då strategin revideras?  

FÖRBÄTTRINGAR 

Vi börjar med en kort problembeskrivning. Vi kan först konstatera att förankringen utanför Regeringskansliet blev mycket begränsad. Strategin har arbetats fram inom detta och betraktas av omvärlden som en ren departementsprodukt. Framtagandet har inte präglats av öppenhet, och man lyckades inte att förankra den parlamentariskt. Omgivningen känner en osäkerhet om vem som ”äger” strategin och för vem den skall gälla. 

Den som läser strategin på 26 sidor upptäcker att det finns en obalans mellan mål och medel. Det finns gott om högtidliga mål men mycket sparsamt med medel, dvs. förslag på konkreta åtgärder om hur dessa mål skall nås. Det finns heller inte anvisningar om hur åtgärder skall prioriteras, alltså vad som är viktigast att göra på kort och på lång sikt. Man letar också förgäves efter information om vem som skall göra vad. 

Ytterligare en svaghet är att strategin inte anger hur genomförandet skall gå till. Man hänvisar till kommande uppföljningsrapporter. (Endast två är publicerade – 2017 och 2018.) I dessa hittar man inte genomförda åtgärder som på ett konkret sätt har stärkt den nationella säkerheten. 

Till raden av nämnda nationella intressen i strategin vill vi lyfta fram ytterligare två dimensioner. Den ekonomiska och näringslivsbaserade dimensionen av nationell säkerhet är väsentlig. Även statsledningens lednings- och krishanteringsförmåga framstår som mycket viktig. 

Samspelet mellan den nationella strategins inriktning och svensk delaktighet i bredare flernationsstrategier, som EUs, utvecklas inte i regeringens strategi trots att Sverige har ett gemensamt delansvar för dessa strategiska dokument och förväntas tillämpa dem. Sverige är åter EUs ordförandeland redan 2023. 

På dessa områden skulle akademiens projektgrupp vilja se förbättringar i nästa version av strategin. I den internationella jämförelse som vi redovisat kan man hämta inspiration. 

ÖKAD STYRNING 

I den enkät som nämnts ovan har flera tillfrågade efterlyst mera styrning i strategin. Man saknar en inriktande dimension och vet inte hur man skall använda dokumentet. Strategin går inte att nyttja för vägledning i vardagsarbetet, anser man, eller för prioriteringar av resurser. 

Även vi har noterat att regeringen inte tycks ha haft ambitionen att utforma strategin som ett handlingsprogram för angelägna åtgärder, vilket berörda befattningshavare hade förväntat sig. Regeringen har istället valt att ta fram ett rent måldokument. 

Man frågar sig då hur ett strategidokument skulle kunna bli mera styrande. Vi anser att status, ägarskap och prioriteringsförmåga behöver stärkas på den högsta nivån. Ett sätt att göra detta är bl.a. att regeringen inrättar en nationell säkerhetsberedning med koppling till riksdagen. Vi anser också att man behöver koppla ihop olika styrprocesser med många intressenter inom och utanför Regeringskansliet. . Strategin kommer att behöva länkas till – och utmynna i – lagstiftning och kanske ett skärpt regelverk för kommuner, regioner och näringsliv.  

Det strategiska säkerhetsarbetet behöver också förankras i regeringens normala arbete med instruktioner och budgetarbete. Anvisningar i regleringsbrev till berörda myndigheter bör inrymma uppgifter och åtgärder i linje med strategin i syfte att stärka den nationella säkerheten. 

FRÅGOR ATT LYFTA FRAM I REVIDERINGSARBETET 

Det finns många frågor som bör bli föremål för diskussion och avdömning i revideringsarbetet. Vi vill här lyfta fram några som, enligt vår mening, är mycket viktiga att beakta i detta arbete.  

• Regeringen bör noga tänka igenom vad en strategi inom detta breda verksamhetsområde ska tjäna för syfte. Vilka skall använda den? Till vad? Vi anser att en strategi skall vara ”en brygga” mellan mål och medel. Om den skall kunna användas som ett styrningsverktyg behöver den innehålla betydligt fler inriktande element än den nuvarande. Åtgärder behöver identifieras och prioriteras. 

• Strategins status dvs. dess ägarskap behöver förtydligas. Skall det vara en nationell säkerhetsstrategi med parlamentarisk förankring eller regeringens departementsprodukt? Dess legitimitet som ett nationellt rättesnöre avgörs bl. a. av detta vägval. 

• Om strategin skall kunna vägleda myndigheter m.fl. aktörer måste strategin också avgränsas vad gäller nationella intressen och hot mot dessa. Här behövs prioriteringar. Dessa svåra avdömningsfrågor bör genomsyra dokumentet och inte slätas över i en mångfald av teman och intressen. Frågor om vem som dömer av om vilka som skall göra vad måste också lyftas upp. Dokumentet behöver innehålla skarpare krav på de aktörer som förväntas bidra till att höja den nationella säkerheten. 

Frågan i rubriken till denna artikel löd: En nationell säkerhetsstrategi – till vilken nytta? Svaret är att det går att ta fram en strategi som är användbar för dem som skall tillämpa den. Men då måste det, enligt vår mening, ske ett skyndsamt, fördjupande nytänkande kring arbetet. Vi hoppas på att vi har bidragit konstruktivt till detta genom vårt studiearbete och med våra förslag. 

Avslutningsvis välkomnar vi den öppna diskussion som Statsrådsberedningen har initierat inför revideringsarbetet.  

Bengt Sundelius, Ledamot av KKrVA, professor emeritus vid FHS 

Bo Richard Lundgren, Ledamot av KKrVA, f.d. avdelningschef vid FHS