Texten nedan är skriven av Ida Texell, kommundirektör Upplands-Bro kommun, och Hans Arvidsson, partner vid 4C Strategies, utifrån diskussioner vid Nordisk konferens i Helsingfors i maj 2022. Författarna beskriver sina erfarenheter av frågorna som följer:

Hans: Det dryga 20-talet Covid-utvärderingar på lokal, regional och nationell nivå i Sverige, som jag eller mina kollegor på 4C Strategies har medverkat i, har alla tagit utgång ifrån en och samma analys­modell: process-organisation-system-kultur – komponenter som även vid Covid-hantering behöver vara ömsesidigt stöttande och tillsammans heltäckande. Denna indelning är även användbar för att här sammanfatta de finska erfarenheter som vi fick ta del av under konferensen.

Ida: Mina två decennier som beslutsfattare och befäl och nu kommundirektör har gett mig ovärderliga insikter om operationaliseringen av beslut på nationell nivå men även beslutsfattande och effekter på lokal och regional nivå vid olika kriser. Min roll som tidigare expert i utredningen för en effektivare kommunal räddningstjänst 2018:54 skapar en god vy över vad som konstruerar effektiva ledningssystem vid kriser och civilt försvar.

***

Den nordiska konferensen centrerades av naturliga skäl till stora delar kring det säkerhets- och försvarspolitiska läget. Men det gavs det även tid att, när vi nu för första gången på flera år kunde mötas fysiskt, presentera och diskutera pandemin och våra, främst finska och svenska, erfarenheter. Att Finland per april 2022 registrerat 3 930 avlidna, varav 2 513 var över 80 år, är givetvis nedslående men är ett relativt sett helt enastående resultat – exempelvis Sverige har registrerat ett drygt fyrdubbelt antal avlidna i Covid-19.

Underlaget till denna text är hämtad från den finska presentationen vid konferensen samt slutbetänkandet från den kommission som verkat i Sverige.

Sammanfattning av finska erfarenheter

Process

Även i Finland levde man i tron att man var väl förberedd, även för en pandemi, det skulle visa sig att så var alls inte fallet. Det fanns brister/saknades ett antal lagar (varav minst fem nu är under översyn och uppdatering) utan vilkas stöd man under pandemin tvingades fatta ett antal snabba och pragmatiska beslut ”på stridsfältet”. Det kanske mest konkreta exemplet är de omkring 800 värnpliktiga soldater som, helt emot gällande lagstiftning, ändå kommenderades ut såsom bemanning av de under flera veckor upprättade vägspärrarna kring Helsingfors (Nylands län).

Organisation

Ett mycket stort antal aktörer, inte minst de 293 kommunerna (med 134 primärvårdcenters), hade olika ansvar för att säkerställa vård och omsorg till medborgarna – allt detta försvårade samverkan samt möjligheterna att få en nationell lägesbild. Resurstillgången på kompetent personal var vidare knapp och skapade ytterligare problem. Efter hand insåg man att genom centralisering av ansvaret för vård till de fem universitetssjukhusen samt genom skapandet av 20 områden för omsorg kunde man nå längre, samverka bättre och dela på olika resurser – nu, i efterhand, håller man på att anpassa lagstiftningen i enlighet med detta.

System

Det fanns i Finland ingen förberedd process eller ett stödjande system för att, exempelvis, skapa en nationell lägesbild, det tog en betydligt längre tid än vad som var förväntat under pandemin. Bristen på såväl intensivvårdsplatser som skyddsmaterial var inledningsvis lika svår som i Sverige.  Lager­hållning av insatsvaror och strategiska förråd i stor omfattning har dock alltid gjorts i Finland och NESA (Beredskapscentralen) kom att, tillsammans med inköpsorganisationerna i de fem universitets­sjukhusområdena, lösa ut materialförsörjnings­problemet.

Kultur

Som svar på frågan – ”Hur kunde det ändå gå så bra, givet alla tillkortakommanden och brister?” – kom Lasse Ilkka, specialsakkunnig vid Social- och hälsovårdsministeriet med det lika naturliga som oförberedda svaret. ”Åren 1939–1945 lärde oss, även vi i de efterföljande generationerna, att vara fokuserade, pragmatiska, och flexibla”. Man kan konstatera att ”culture eats strategy for breakfast” (P Drucker) även denna gång och att ett agilt handlande skapar framgång, särskilt om det kan inordnas i en centraliserad ledningskultur.

Sammanfattning av svenska erfarenheter

För Sveriges räkning kan konstateras att de senaste två årens lärdomar och erfarenheter understryker behovet av att stärka den svenska krisberedskapen och det civila försvaret. Utmärkande för ledning vid komplexa situationer är att ledarskapet fokuserar på effekterna och vad som ska åstadkommas och anpassar beslutsförmågan efter detta. Här finns flera goda erfarenheter från kommuner som under pandemin agerat agilt och flexibelt.

När pandemin slog till 2020 borde Sverige på nationell nivå ha infört mer kraftfulla och ingripande smittskyddsåtgärder, och ”regeringen borde ha tagit ledningen i alla delar av pandemihanteringen”, det fastslår Coronakommissionen i slutbetänkandet SOU 2022:10.

Kommissionens viktigaste slutsatser inför framtiden är att Sveriges förmåga att hantera kriser samt beredskapen måste stärkas. Det handlar bland annat om den materiella, organisatoriska rättsliga beredskapen. En viktig förutsättning är att säkerställa nationell krisledning men även att se över organisationen gällande krishantering. En viktig aspekt i beslutsfattandet är att säkerställa goda beslutsunderlag genom flera olika experter. Även här finns flera kloka slutsatser från Finland att hämta genom de samverkansstrukturer som byggdes upp på lokal och regional nivå. Genom att fokusera på samarbete och beslutsfattande nära invånarna byggdes en robusthet i den finska hanteringen.

Kommunerna har ett brett verksamhetsansvar och är centrala för utförandet och omsättandet av beslutsfattande inom flera olika områden. Den säker­hets­politiska utveck­lingen i Sveriges när­område och som en konsekvens av slutbetänkandet 2022:10, har medfört ett behov av att stärka det civila försvaret och kris­beredskapen. I vår­ändrings­budgeten för 2022 tillför regeringen därför samman­lagt 800 miljoner kronor för att stärka det civila försvaret på lokal, regional och nationell nivå.  Satsningarna är en del av överens­kommelsen mellan samtliga riks­dagspartier om det militära och civila försvaret.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och Försvarsmakten ska gemensamt stödja aktörerna i det nya beredskapssystemet och säkerställa den gemensamma totalförsvars­planeringen. Tillgång till rent dricksvatten, fungerande elförsörjning, transporter och fungerande transportinfrastruktur – det är nödvändiga förutsättningar i vardagen men också under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Inom ramen för detta behöver Sveriges kommuner och regioner involveras och fokus behöver vara på mänsklig säkerhet och de åtgärder som skapar effekt i systemen.

Regeringen inrättar tio beredskapssektorer för att stärka motstånds­kraften i viktiga samhällsfunktioner. I beredskapssektorerna ingår beredskapsmyndigheterna. För varje sektor utses också en sektorsansvarig myndighet, som ska leda arbetet med att samordna åtgärder både inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. Den sektors­ansvariga myndigheten – nu är även 60 delansvariga myndigheter namngivna – ska driva på arbetet inom sin beredskaps­sektor, stödja beredskaps­myndigheterna och verka för att samordning sker med andra aktörer, inte minst i det privata näringslivet. Den nya strukturen för krisberedskapen och det civila försvaret bedöms innebära en tydligare rollfördelning mellan aktörerna inom det civila försvaret och en bättre samordning.

För att stärka förmågan att hantera kriser behöver lärdomar tas om hand och utredningen 2021:103 föreslår att en ny myndighet ska ha till huvuduppgift att följa upp, analysera och utvärdera verksamheten inom totalförsvaret med ett fokus på totalförsvarets samlade funktionssätt och med utgångspunkt i det övergripande målet för totalförsvaret samt målen för det militära respektive det civila försvaret.

Enligt utredningsdirektivet ska den nya myndigheten analysera och utvärdera totalförsvaret, dock inte den fredstida krisberedskapen. Således omfattar inte (enligt direktivet) analys och utvärdering av pandemier, klimatförändringar eller för all del ett dagsaktuellt exempel, fredstida flyktingströmmar. Många välkomnar analysmyndigheten men vår uppfattning är att utredningen behöver kompletteras och att uppdraget behöver vidgas så att även lärdomar och analyser utifrån ett krisberedskapsperspektiv omfattas.

Ida Texell, kommundirektör Upplands-Bro kommun

Hans Arvidsson, partner vid 4C Strategies