Med anledning av Rysslands invasion av Ukraina skriver Henrik Chetan Aspengren, forskare vid Utrikespolitiska Institutets (UI) Asienprogram och Axel Nordenstam, doktorand och associerad medarbetare på UI, om hur den nuvarande krisen ställer Indiens internationella partnerskap på prov. Indiens framtida geopolitiska vägval är en svår balansakt mellan Indiens allt närmare partnerskap med EU och väst och det långa partnerskapet med Ryssland. Författarna presenterar två möjliga förhållningssätt för Indiens partnerskap – båda med stora geopolitiska konsekvenser.
Indien har valt att inte fördöma Rysslands invasion av Ukraina. Istället har man uppmanat till dialog, parterna emellan. Natten till lördagen svensk tid röstade FN:s säkerhetsråd om en resolution rörande “Situationen i Ukraina”. Ordförandelandet Ryssland använde sitt veto för att blockera resolutionen. De bedömare som hade hoppats på en tydlig indisk positionsförflyttning fick sina förhoppningar grusade när landet gjorde Kina och Förenade Arabemiraten sällskap genom att avstå. Indien avstod ännu en gång vid säkerhetsrådets omröstning natten till måndagen om att extrainkalla FN:s generalförsamling med anledning av invasionen.
Vad ligger bakom Indiens hållning i frågan om den ryska invasionen i Ukraina? Vilka intressen och principer vill Indien värna, på kort och lång sikt under den snabba händelseutvecklingen? Vilka är de politiska insatserna för Indien?
En förskjutning jämfört med annekteringen av Krim 2014
Högsta prioritet för Indiens del är säkerheten för de drygt 20 000 indiska medborgare som för närvarande befinner sig i Ukraina. Genom nära samverkan med Polen, Rumänien, Slovakien och Ungern, hoppas Indien kunna säkerställa sina medborgares säkerhet. Denna fråga stod i centrum under premiärminister Narendra Modis telefonsamtal med president Putin och president Zelensky, liksom under utrikesminister Subramanian Jaishankars samtal med sina ryska och centraleuropeiska motparter.
Trots sin försiktiga hållning kan en liten men påtaglig förskjutning i Indiens agerande skönjas jämfört med annekteringen av Krim-2014. Då uttalade sig Indien inte alls om situationen. Nu har såväl Modi som Jaishankar återkommande uttalat sig om stöd för diplomatiska lösningar och konsulterar nära med sina amerikanska och europeiska motparter. Indien har även meddelat att landet kommer att bidra med humanitärt stöd till Ukraina. Modi uppges ha bett det indiska flygvapnet att skicka transportplan för att öka effektiviteten i stödinsatsen och påskynda evakueringsarbetet av indiska medborgare. Aktiviteten avspeglar en vilja att framstå som ansvarstagande och relevant, men kan också vara ett sätt att lägga grunden för en mer framåtlutad position i ett senare skede av konflikten.
Noterbart är också hur Indien motiverar sina avståenden i säkerhetsrådet. Landets FN-ambassadör T.S. Tirumurti har återkommande hänvisat till att alla parter är bundna att respektera FN-stadgans skrivningar om staters territoriella integritet och politiska oberoende. En måhända undangömd kritik av Rysslands agerande – och längre än så har Indien hittills inte gått.
Det finns flera skäl till detta. Ryssland har förblivit en viktig partner till Indien, redan år 2000 etablerades ett strategiskt partnerskap som dessutom uppgraderades 2011, vilket bl.a. innebär att ett toppmöte hålls årligen mellan landets ledare. De historiska banden är starka och inte lätta att kasta av. Genom att stå Moskva nära har Indien kunnat balansera Kina, men också skapat en motvikt till USA:s nära samarbete med Pakistan. Sovjetunionen och senare Ryssland har aktivt tagit Indiens ställning i FN:s säkerhetsråd och stödjer Indiens krav på permanent plats i rådet, liksom ett indiskt medlemskap i Nuclear Suppliers Group.
Idag är det indisk-ryska försvarssamarbetet den starkast bärande pelaren i den indisk-ryska relationen. Närmare 60 procent av Indiens försvarsmateriel köps från Ryssland. Här ingår högteknologiska system som Indien behöver för att modernisera sin försvarsmakt. Ryssland har dessutom även varit en viktig partner vad gäller samarbete inom kärnenergi- och rymdsektorerna. En ytterligare faktor att ha i åtanke i en bedömning av New Delhis agerande är att Indien inte är bekänt av ett Ryssland i Kinas ledband.
Samtidigt är Kina Indiens långsiktiga strategiska utmaning. Det finns en utbredd oro bland indiska företrädare att en ökad isolering av Ryssland kommer föra Ryssland och Kina – och Kinas bundsförvanter i Asien – ännu närmare varandra. Att Putin tog emot Pakistans premiärminister Imran Khan i Moskva samma dag som invasionen inleddes noterades med höjda ögonbryn i Delhi. New Delhi oroas dessutom av ett scenario där en utdragen konflikt i Europa minskar västs vilja att fokusera på Kina och den för Indien så viktiga regionen Indo-Pacific.
Indien behöver västs stöd för att kunna hantera Kina. Sedan knappt två decennier blickar New Delhi hellre mot USA och i viss mån EU i sin strategiska orientering. Indien genomför numera fler militära samövningar med USA än någon annan partner. Det allt mer utbyggda samarbetet med Australien, Japan och USA i Quad-formatet och det fördjupade samarbetet med EU och bilateralt med en rad EU-medlemsstater, inte minst Frankrike, är andra exempel på ett ökat engagemang med västvärldens demokratier. Det är i sammanhanget värt att notera att Indiens handel med USA är ungefär tio gånger större än handeln med Ryssland. Likaså är de mellanfolkliga banden numera betydligt starkare med USA, där den indiska diasporan uppgår till över 4,5 miljoner personer jämfört med omkring 30 000 i Ryssland.
Två möjliga förhållningsätt med stora geopolitiska konsekvenser
I ett längre perspektiv ställer Rysslands aggression mot Ukraina New Delhis balansakt mellan sina partnerskap på prov. De politiska insatserna är höga. Indiens före detta kabinettsekreterare Shivshankar Menon konstaterar i sin bok Choices (2016) att indisk utrikespolitik formats av landets strategiska val. Det är ännu för tidigt att uttala sig bestämt i frågan, men kanske innebär den uppkomna situationen att Indien nu återigen står inför ett vägval. Vi ser två olika förhållningssätt för Indiens fortsatta agerande under den pågående konflikten.
Förhållningssätt 1: Fortsatt balansgång
I det första scenariot fortsätter Indiens inslagna strategi att balansera mellan USA och Ryssland. Egentligen innebär detta balanserande att Indien upprätthåller sitt partnerskap med Ryssland, men utan att investera ytterligare politiskt kapital i relationen. Indien säkrar därigenom samarbeten inom strategiskt viktiga sektorer som militärteknologi, kärnenergi och rymdområdena – givet att framtida eventuella sanktioner mot Ryssland tillåter samverkan. Genom ett fortsatt samarbete med Ryssland hoppas New Delhi skapa luft mellan Moskva och Peking. Detta kan i sin tur bidra till hanteringen av Kinas ambitioner i Indiens närområde och vid behov kyla ner en upptrappad gränskonflikt i Himalaya. Indien skulle även fortsättningsvis kunna tillgodogöra sig välbehövd teknologi på områden där väst hittills nekat långtgående samverkan. Signalen skulle även vara att Indien inte överger en historiskt högt värderad och strategisk partner.
Med fortsatt balansgång följer dock flera risker. För det första skulle Indien kunna uppfattas som att de ger sitt tysta medgivande till att en stormakt som underminerar den regelbaserade världsordningen. Det ligger i Indiens intresse att principer om territoriell integritet upprätthålls, särskilt mot bakgrund av Kinas ökade aktiviteter i Himalaya och i andra delar av Indo-Pacific. För det andra skulle en sådan position kunna underminera Indiens framstående ställning bland länder i det Globala Syd, där den koloniala erfarenheten lett till en stark aversion mot kränkningar av staters suveränitet. För det tredje kan västs acceptans för Indiens argument rörande sin historiska partner snabbt tryta och balansakten kan istället uppfattas som ett indirekt stöd till Ryssland. Indien riskerar att bli ingens partner när ursprungstanken var att vara allas partner. Dessutom riskerar Indien att skapa skepsis kring en permanent indisk plats i ett reformerat säkerhetsråd.
Förhållningssätt 2: Ett tydligt närmande till väst
Ett annat scenario är att Indien gör ett strategiskt val och ännu tydligare närmar sig väst. Trots risken att förlora tillgång till högteknologisk försvarsmateriel bestämmer sig Delhi för att fullfölja en redan påbörjad rörelse, och fördjupa samarbetet med USA och EU. Indien skulle då behöva väga fördelarna med utökat samarbete med väst mot riskerna att förlora Ryssland till Kina. Som en direkt påföljd av invasionen kommer Indien att följa de sanktioner som upprättats rörande Ryssland, och därmed bidra till landets ökade isolering. För att på sikt bidra till Indiens förflyttning skulle USA kunna underlätta teknologiöverföringar inom strategiska sektorer, EU skulle kunna öka den ekonomiska ömsesidigheten genom att politiskt prioritera ett frihandelsavtal och båda skulle kunna underlätta arbetskraftsinvandring för högutbildade indier. Västledda utvecklingsbanker skulle kunna öka de ekonomiska incitamenten genom att höja sitt finansiella stöd till Indiens modernisering. En utsträckt hand till väst har vi även sett i stormaktspolitiken kring globala och regionala värdekedjor. Detta har förstärkts av Covid-pandemin, under vilken Indien sökt framstå som ett demokratiskt alternativ till ett auktoritärt Kina.
Fördjupad relation till väst skulle samtidigt skapa irritation i Ryssland och bland en äldre, men fortfarande inflytelserik, generation av Sovjet-utbildade indier. För denna grupp är banden till Ryssland fortfarande viktiga, vilket flera skribenter uttryckt de senaste dagarna då de kommit till den rysk-indiska relationens försvar. Den indiska riskkalkylen för detta scenario är också utmanande. För det första riskerar Indien att ytterligare försvåra relationen till Kina och dess partners. Möjligheter till samarbete med Kina inom utvalda sektorer skulle kunna minska om Indien framstår som alltför västorienterat och finansiellt stöd från Kina-ledda institutioner till landets modernisering riskerar försvinna. För det andra kan Indien förlora rollen som framgångsexempel för det Globala Syd om hur ett utvecklingsland kan staka ut sin egen väg till modernisering. Denna exempelroll har historiskt varit viktig för Indien, inte minst i multilaterala sammanhang. Vid det senaste klimattoppmötet i Glasgow såg vi att Indien koordinerade sina positioner med låg-inkomstländer och sökte ledartröja för länder i det Globala Syd. Ett tydligt närmande till väst skulle kunna innebära att Indien tappar attraktionskraft till förmån för Kina.
Under de senaste decennierna har Indien försökt fördjupa sin integration i det globala systemet. New Delhi har fördjupat sina strategiska relationer med en lång rad aktörer. Indien har sett till sina egna intressen och prioriteringar med att överbrygga traditionella konfliktlinjer mellan öst och väst samt nord och syd. Rysslands invasion av Ukraina tydliggör att New Delhi inte verkar ha varit förberett på de många dilemman som kan uppstå i en konflikt av denna magnitud. I takt med Indiens ökade engagemang i sin omvärld, ökar omvärldens förväntningar på Indiens agerande. När stora delar av världen sökte Indiens aktiva stöd för den regelbaserade världsordningen var New Delhis diplomatiska ryggmärgsreflex att balansera sina partnerskap. Det återstår att se vilka lärdomar Indien drar efter krigets första skede och om dessa insikter kan hjälpa landet i dess fortsatta ambition att bli en ledande makt. Men för varje dag blir det svårare för New Delhi att bortse från det faktum att Rysslands invasion har skapat en kraftig geopolitisk ytström, till vilken aktörer måste förhålla sig, samtidigt som man hanterar den underström som uppstår av en världsordning i förändring.
Henrik Chetan Aspengren, forskare, Utrikespolitiska Institutet (UI)
Axel Nordenstam, associerad medarbetare UI, doktorand, Stockholms Universitet och alumn från Försvars- och säkerhetsakademin