FOTO: JIMMY CROONA/FÖRSVARSMAKTEN
Analys

Publicerat: 2016-01-05

Internationell säkerhet och svensk försvarsplanering

I de senaste årens internationella utveckling och nuvarande läge för svensk försvarspolitik finns tydliga paralleller att dra till det tidiga 1990-talet. Michael Sahlin diskuterar hur Sveriges säkerhet kan kopplas till omvärldens, och vilka centrala dilemman som uppstår till följd av utvecklingen i Mellanöstern idag.

Humpty Dumpty sat on a wall
Humpty Dumpty had a great fall
All the king’s horses and all the king’s men
Could not put Humpty together again

Ett engelskt barnkammarrim som de flesta minns, de flesta lite äldre. Ramsan handlar inte om Syrien (och/eller Irak), men kunde göra det; är det längre möjligt att tro att samlade internationella fredsansträngningar ska förmå lappa ihop Humpty Syrien och/eller Dumpty Irak till sammanhängande statsenheter enligt 1916 års gränsdragningar? Eller är det för sent, så att en fredlig avveckling av krigen numera i praktiken förutsätter uppsplittring av Syrien och Irak i mindre enheter (i så fall i sin tur med ytterst problematiska konsekvenser i regionen), såsom var fallet när det för 25 år sedan handlade om hanteringen av det sönderfallande Jugoslavien?

Se där några huvudfrågor när det (likaledes) ”horribla” året 2015 skall till att övergå i ett år 2016 med extremt stora säkerhetspolitiska utmaningar. I dagarna 20 år sedan Dayton (och alltså 100 år sedan Sykes-Picot, och ca 25 år sedan kalla kriget tog slut) och några veckor efter att den till synes outtröttlige amerikanske utrikesministern Kerry fyllde 72, finns ett antal skäl att jämföra fredsarbetet i Mellanöstern och Nordafrika idag med det länge hopplöst frustrerande fredsarbetet på Balkan, i det sammanfallande Jugoslavien, i Bosnien. Det finns också skäl att jämföra dagsaktuella svenska försvarsplaneringsdilemman med motsvarigheter, likt och olikt, under åren 1989-92, då det etablerade kalla kriget gled över i något nytt och okänt.

Då liksom nu saknades facit, om respektive framtidsutveckling – men förstås med den skillnaden att vi idag sitter inne med facit om de ovissheter som vi kämpade med i början av 90-talet. Vi vet hyggligt noga nu vad vi borde ha tagit höjd för, bland annat försvarsekonomiskt, då, säg åren 2008-11, när det var uppenbart för alla och envar att den säkerhetspolitiska miljöutvecklingen hade börjat ta en ny vändning, rätt väsensskild från det sena 90-talets och det tidiga 2000-talets mer rosiga prognoser, trots 11 september och annat.

I 1988 års försvarskommitté (FK88) och i förberedelserna inför 1992 års försvarsbeslut (FB92) fanns en del rätt uppenbara utgångspunkter. Stora obalanser hade uppstått under 80-talet, mellan uppgifter och resurser och mellan kvalitet och kvantitet, och den säkerhetspolitiska miljön präglades av tydliga tecken på att det kalla kriget skulle avslutas genom Warszawapaktens och Sovjetunionens upplösning. Samtidigt uppstod stora frågor om NATO:s raison d’être och EU:s framväxande roll som säkerhetspolitisk aktör, och Jugoslavien störtade samman i ett antal krig.

Utfallet för svensk del av allt detta blev bland annat besluten om att fortsatt stå utanför NATO (men dock söka och erhålla medlemskap i det nya Partnership for Peace, PfP), att ansöka om och så småningom, efter viss dramatik, erhålla fullt medlemskap i EU, att inom en något utökad totalförsvarsram (där ökningen dock rätt omgående drabbades av vår finanskris 1992) företa en omstrukturering av särskilt det militära försvaret under mottot ”smalare och vassare” för att rätta till obalanserna, och att satsa rejält på seriösa, dimensionerande svenska bidrag till de fredsbevarande operationerna på Balkan, under olika huvudmän (förutom ett antal andra steg i internationaliseringsriktning, möjliggjorda av det nya säkerhetspolitiska läget).

Och så hade vi den svåra frågan om återtagning, kopplad till framtidsbedömningarna av den säkerhetspolitiska miljön, särskilt (då liksom nu) Ryssland. Tanken då var ungefär denna:

Även om tecknen var mångahanda och dominerande på att Sovjetunionen hade ”rustat ihjäl sig” under det farliga 80-tal då kärnvapenkriget (vet vi nu) var snubblande nära och på att dess upplösning tedde sig oåterkallelig eller irreparabel, och även om det nya Rysslands militära förmåga hade halkat ner till en skugga av vad Sovjetunionen under det tidiga 80-talet hade hotat västvärlden med, hur lång frist har vi, försvarsplaneringsmässigt, innan Ryssland på nytt kan bygga upp en hotnivå som kräver försvarspolitiskt beaktande? Och givet den bedömningen, hur långt vågar vi, Sverige, sänka garden till följd av den säkerhetspolitiska och hotbildsmässiga klimatförbättringen, utan att riskera att efter hand hamna så lågt i militär försvarsförmåga att det skulle te sig praktiskt och försvarsekonomiskt illusoriskt att vi skulle kunna återta relevant förmåga i relevant tid, vid behov? Går det att planera för återtagningsförmåga? Finns de politiker som har vilja och förmåga att rätt (och i tid) reagera på signaler om säkerhetspolitisk försämring, om potentiella hot som skulle nödvändiggöra en återtagning eller återupprustning?

Vi försökte skissa, modellmässigt, på detta – det blev en kil med ett ben som tänktes vara den förmågenivå som egentligen vore önskvärd (för att ”ta höjd” för olika utvecklingar) och ett nedåtgående ben som vore den acceptabla ambitionssänkningen, under förutsättning att planering och ekonomi fanns säkerställd (kilens bortre vertikal och totala yta) för att vid försämrad hotbildsutveckling kunna återgå till den högre nivån. Tankeexperimentet, som faktiskt präglade också FB92, kom så småningom att droppa uttrycket ”återtagning” eftersom det låser tanken vid en viss, statisk förmågenivå utgående från utgångsläget. Men ändå: den riktiga och rimliga ambitionen, att ”tänka återtagning”, att ”ta höjd för” möjligheten av mer ogynnsamma utvecklingar, fanns med, då.

Hur det gick sedan, med början i FB96, kan man läsa om ibland annat Wilhelm Agrells bok om den strategiska pausen och det fria fallet. Alla håller nog, även med facit i hand, med om att det sena 90-talet och det tidiga 2000-talet var sällsynt svårbedömt i försvarsplaneringstermer (och att billig efterklokhet är en banal styggelse), men de flesta finner det nog idag anmärkningsvärt att så lite av ”återtagningstänkande” präglade åren 2008 (Georgien) till och med 2014, trots sekvensen i Putins Ryssland: antidemokratisk inre utveckling, kraftfull militär upprustning, försämrade öst-västrelationer, Georgien-Krim-Ukraina, med mera.  Och trots att den oförändrade svenska försvarsekonomin gradvis urgröpte både kvalitet och kvantitet.

Återkommande uppmaningar, inte minst i Sälen, av allehanda försvarsministrar att här gäller att ha tålamod och avvakta genomförandet av den ständigt försenade insatsorganisationen enligt 2009 års recept, och inte lyssna på den växande skara försvarsexperter som började tala om att det svenska miniförsvaret snarast bidragit ett säkerhetspolitiskt vakuum i Östersjöområdet, hade onekligen klang av ihålighet.

Det blev dock en slags varningsklocka när förre ÖB Sverker Göranson berättade för Mikael Holmström att den nya, i 2009 års hotbildsmiljö koncipierade, svenska insatsorganisationen, dock först efter fullt genomförande om ett antal år, skulle ha förmåga att möta ett angrepp, i en riktning, i endast en vecka (enligt ett testat spelscenario). Jeeesus!, suckade nog en då rätt chockad svensk allmänhet. Det bidde en tumme! Begreppet risktagning hade klätts i tydliga ord och siffror. Och försvarsdebatten tog, som vi sett, en ny vändning.

Och nu, när året 2015 glidit över i ett synnerligen ovisst 2016, inställer sig de hårda frågorna igen, minst lika påträngande som den gången i början av 90-talet, fastän nu med omvända förtecken. Då handlade det om en omvärldsutvecklingsbetingad fråga om risktagning i form av ambitionssänkning säkrad med planerad återtagningsförmåga (en synnerligen befogad gardering, som det sedermera visat sig), nu 2016 handlar det snarare, givet en hotfullt skenande omvärldsutveckling, om vilken art och grad av förstärkning (med andra ord förmågeåtertagning jämlikt alla de brister som tillåtits uppstå under och efter den så kallade ”strategiska pausen”) av det svenska försvaret, totalförsvaret, som vi vågar satsa på såsom tillräckligt, med risk att det blir fråga om ”too little too late” – oavsett hur vi till sist landar i NATO-frågan.

Många är ju de röster, senast och tydligast i nya inlagor av Johan Wiktorin och Tomas Ries, som ger uttryck för stor oro för vad kombinationen av fortsatt Putin-rysk maktprojicering världen över (men inte minst i Östersjöområdet), västlig försvagning och eftergiftspolitik (och EU:s invärtes krishantering) och kostnaderna för den länge uteblivna svenska försvarsåtertagningen och segheten i att få ut effekt utifrån beslutade intentioner, vad allt detta kan komma att innebära för svensk del. Det blinkar rött lite överallt.

Då, i början av 90-talet, handlade det om Balkan, särskilt Bosnien, senare också Kosovo. Nu ska det svenska försvaret, bland annat på fransk begäran under åberopande av EU-Lissabonfördragets artikel 42.7, aktivt medverka i den internationella, amerikansk- (och rysk-?) ledda kampen mot monstret med många namn, bland annat IS. Balkan är, i funktionell jämförelse, Mellanöstern, Jugoslavien är regionen Syrien, Irak, Libanon, sydöstra Turkiet och lite till, Bosnien (BiH) är Syrien och ”Kurdistan” är Kosovo. Syriens Assad motsvarades av Jugoslaviens Milosevic. Och mellan Balkan och Syrien/Irak handlade det mesta om Afghanistan. Och Libyen och Mali. Med perspektiv, 20 år efter Dayton, konstaterar vi nu att alla dessa internationella (amerikanskledda) fredsinsatser egentligen saknat realistiskt framgångsrecept och därför, med ovisshet om alternativen, efterlämnat en rätt sorgsen rad av frågetecken vad gäller mål och medel och genomförbarhet. Och legitimitet.

Nu handlar det alltså om det svåraste – och angelägnaste – av allt, att militärt delta i kriget mot IS i Syrien och Irak. Att delta, om än i kontroversiellt begränsad grad, har blivit en följd av att de hittills förhärskande solidaritetsargumenten (både franska och amerikanska anmodanden i detta fall) nu förstärkts av flyktingkriserna och terrorismhoten som emanerar från Syrien/Irak – freden i Syrien/Irak och kampen mot IS har blivit ett konkret svenskt säkerhetsintresse, vida utöver vår traditionella omsorg om freden i världen via FN:s fredsbevarande operationer och en ambitiös biståndspolitik.

Detta steg, 2016 års funktionella motsvarighet till beslutet i början av 90-talet att skicka svensk militär till Balkan, kan komma att visa sig stort och vanskligt – i den meningen ett allvarsamt test på vår vilja och förmåga till solidaritet, om än i egenintresse. Kopplingen till försvarsplaneringsrelevanta svenska säkerhetsintressen är ju också och inte minst en funktion av Putin-Rysslands ingripande och maktprojicering i Syrien/Mellanöstern, ett ingripande som hittills både utgjort del av en utveckling på marken och på det diplomatiska planet som berett vägen för inkluderande Wien-förhandlingar och ett för första gången enigt säkerhetsråd om en vägkarta mot fredsförhandlingar, och samtidigt för USA och NATO starkt bekymmersamma utvecklingar Ryssland-Turkiet efter nedskjutningen den 24 oktober. Allt kan hända. Vårt deltagandes konsekvenser styrs både av vår exponering i flyktingfrågan och rörande terrorhotet, och av i vilken utsträckning kampen mot IS och fredsprocessen i Syrien (om den verkligen kommer till stånd) kommer att präglas av samarbete eller konkurrens/konflikt mellan Ryssland och USA, under Obama/Kerrys sista år.

Att, för att här lyfta blott en aspekt, som icke-medlem i NATO ”slippa” vara del av försvarsalliansens säkerhetsgarantier (Artikel 4 och 5) mot medlemslandet Turkiet, nu i öppen konflikt med Ryssland, kan vara en svårutnyttjad ”fördel” för ett Sverige som är involverat i den militära kampen mot IS, tillsammans med bland andra Turkiet. Men oavsett just detta, både variationen samarbete (mellan Ryssland och USA/Väst om Syrien/Irak, mot IS) och variationen konflikt får naturligtvis konsekvenser för Sverige i det egna, östersjöiska närområdet, och vår egen balansgång i dagens miljö mellan ”avskrekkning” och ”beroligelse” (J J Holst klassiska benämning av den avvägning all säkerhetspolitik i grunden handlar om) – och mellan viljan till solidaritet respektive förväntan om/behov av solidaritet.

Allt hänger alltså ihop, nu liksom det tidiga 90-talet. Och scenariobredden, den som vi nu (liksom 1991) måste försöka ”ta höjd för”, är minst sagt stor. Det är ju, dessvärre, fullt möjligt (till och med sannolikt) att nu förestående försök att dels få till stånd någon form av fredsprocess i Syrien/Irak och dels få till en effektiviserad, intensifierad och samordnad krigsinsats mot IS, med svensk komponent, helt enkelt misslyckas, varvid i så fall den militära insatsen mot IS väl lär fortsätta, men i fortsatt kaotisk miljö där de olika krigen griper in i varandra, där allt fler ger upp hoppet om att det någonsin (inom så kallad överskådlig tid) skall bli fred och väljer att försöka fly fältet, eller i bitterhet väljer att ansluta sig till något jihadistgäng…

I en sådan utveckling lär det bli svårt – innan det blir dags att byta president i USA – att hålla samman de regionala huvudspelarna (de problematiskt motsatta iranska, saudiska, turkiska med flera intressena) i en gemensam huvuddagordning. Och att hålla samarbetsretoriken trovärdigt uppe mellan amerikanska, regionala och ryska intressen. Den aktuella dispyten mellan Erdogans Turkiet och Putins Ryssland hänger i luften som en iskall påminnelse om allt som kan gå storskaligt fel under Mellanösterns funktionella motsvarighet till Europas 30-åriga krig, fel som alltså får konsekvenser, direkt och indirekt, också för det svenska säkerhetspolitiska närområdet. Den ryska tesen och den amerikanska antitesen blir den svenska syntesen, så att säga.

Men alldeles konkret, och bortsett från alla jubileer och historiska jämförelser, går det för ”all the King’s horses and all the King’s men” att lappa ihop den arme, svårt sårade och fragmenterade Humpty Dumpty?

Michael Sahlin

Relaterat material