I denna artikel belyser Per Åkerblom, överste vid Försvarsmaktens högkvarter, begreppet strategisk kultur. Sverige står mitt i ett säkerhetspolitiskt paradigmskifte och kommer att ställas inför utmanade strategiska beslutssituationer på politisk nivå. Det kommer med att ställa krav på en mer utvecklad strategisk kultur än idag.
Tidigt på morgonen den 24 februari 2022 inledde Ryssland ett väpnat angrepp på Ukraina. De långsiktiga effekterna av denna aggression kan inte överblickas i skrivande stund, men det råder ingen tvekan om att den globala säkerhetsordningen har förändrats i grunden. Att Sverige rekordsnabbt övergav den militära alliansfriheten är vad man med rätta kan beskriva som ett tecken i tiden. Var denna säkerhetspolitiska frälsning resultatet av en långvarig viljestyrd nationell process, ett uttryck för politisk opportunism eller en helomvändning under galgen? Eller var det helt enkelt en tillämpning av den säkerhetspolitiska flexibilitet som regeringen sedan kalla krigets slut successivt lirkat in och sedermera stadfäst i våra utrikespolitiska deklarationer?
Givet utvecklingen under sommaren och den gånga våren föreligger en möjligen mer intressant (men hypotetisk) fråga i sammanhanget: vilket krigs- eller konfliktscenario förväntades den svenska militära alliansfriheten egentligen att hålla för? Det räckte med ett ryskt militärt angrepp på Ukraina, ett europeiskt land som är anslutet till varken EU eller Nato, för att den förutvarande svenska säkerhetspolitiska maximen skulle överges och en svensk ansökan om svensk anslutning till Nato blev en realitet.
Syftet med frågan är emellertid inte att kritisera den tidigare förda svenska säkerhetspolitiken eller att fylla ett kontrafaktiskt tomrum. Avsikten är att belysa betydelsen av en strategisk kultur; i synnerhet då den brådstörtade processen mot en svensk Natoansökan förefaller ha dominerats av reaktiv realpolitik snarare än proaktiv säkerhetspolitik och strategisk analys. Till detta ska läggas den oroande och monumentala politiska tystnad som följde efter inlämnandet av ansökan kring ett så centralt och existentiellt viktigt politikområde som säkerhetspolitiken borde utgöra. Frågor kring svenska positioneringar, intern och extern förväntansbild av Sverige och internt politiskt ledarskap borde rimligen vara konsekvensen. Men inte. Politikerna sögs snabbt in i årets valrörelsedimma med fokus på kommande mandatperiod. Det är föga troligt att det kommer att ske ett offentligt säkerhetspolitiskt samtal kring dessa frågor på politisk nivå förrän man på sedvanligt svenskt manér tvingas till det av yttre omständigheter. En inte alltför vild gissning är att det kommer att forceras fram samma dag som medlemskapet är ett faktum (eller om det motsatta inträffar). Detta politiska reaktiva modus manar till kollektiv eftertanke och självrannsakan. Mantrat ”att man inte sett saker komma” har hörts alltför mycket i det politiska samtalet för att man ska känna sig riktigt bekväm. Att Sverige dessutom går från att ha betraktats som säkerhetskonsument till en alltmer aktiv internationell säkerhetsproducent under de senaste åren kommer möjligen att framstå som en överraskning i en del läger.
Förklaringsmodellen bakom den nya och kvickt intagna svenska säkerhetspolitiska linjen har på politisk nivå sammanfattats i termer av att ”det fanns ett före den 24 februari och ett efter den 24 februari”. Det är förvisso ett datum som fungerade som katalysator för vår säkerhetspolitiska kursändring. Men enligt min uppfattning ligger förklaringen till de reaktiva mekanismerna bakom besluten snarare i bristen på en svensk strategisk kultur. En strategisk kultur som idealt borde ha präglats av långsiktighet bortom mandatperioder, frihet från partipolitik och en enig förståelse för betydelsen av en övergripande säkerhetspolitisk doktrin. På gruppnivå förefaller politiker ha bristande förmåga att förstå dessa företeelser i allmänhet och för begreppet strategi i synnerhet. Det är symptomatiskt att den år 2017 presenterade nationella säkerhetsstrategin inte ens definierade strategibegreppet som sådant (även om man då konstaterade att det nya säkerhetspolitiska läget ställer nya krav på att tänka strategiskt).
Några av oss minns kanske den plågsamma diskussionen om hur en svensk strategi mot Covid-19 skulle uttolkas. Det talades bland annat om en strategi som gick ut på att skydda de äldre, vilket ju inte är en strategi utan endast en metod att hålla de äldre friska. En nationellt övergripande strategi hade – i brist på kunskap om pandemins framfart och karaktär – istället kunna vara att anta en generell försiktighetsprincip. Det skulle sannolikt ha medfört helt andra initiala skyddande åtgärder än de trevande steg som i realiteten togs eller ibland helt uteblev. En alternativ approach hade kunnat vara att regeringen gav uttryck för en evidensbaserad strategi, d.v.s. att alla åtgärder som vidtogs skulle vila på vetenskaplig grund (vilket i praktiken var det som Folkhälsomyndigheten sedermera tillämpade, men det skedde utifrån en myndighetslogik snarare än från en politiskt fastlagd viljeinriktning – vilket skedde långt senare under pandemin).
Det finns redan texter som skrivits kring strategisk kultur och min avsikt här är inte att problematisera kring begreppet eller utveckla en definition av den i sig själv. Syftet med detta inlägg är att åskådliggöra betydelsen och behovet av en strategisk kultur och ge förslag på strukturella åtgärder. Jag menar att strategisk kultur utgörs av kollektiv förmåga på att utveckla och tillämpa strategiskt tänkande tillsammans med en definierad strategisk självbild och nöjer mig med det för denna artikel. Strategisk kultur definieras alltså som en förmåga, kryddad med en liten dos självinsikt. Den behöver inte vara nationellt avgränsad utan kan likaväl omfatta en organisation eller en grupp av nationer (Frankrike har till exempel lanserat behovet av en europeisk strategisk kultur). En avgränsning är att jag inte fördjupar mig i skillnaderna mellan säkerhetspolitiska strategier (som kan hänföras till externa relationer) och säkerhetsstrategier (som kan hänföras till nationella samhällsövergripande hot).
Men varför är strategisk kultur betydelsefull? Låt oss börja med den möjligen utslitna men uppriktiga sentensen ”Culture eats strategy for breakfast”, som brukar tillskrivas managementkonsulten Peter Drucker. Den ger uttryck för en strategis begränsning att framgångsrikt kunna fullföljas ens i den egna organisationens led så länge dess utövare inte helhjärtat står bakom den. Med detta som utgångspunkt blir strategin alltså beroende av organisationens inre kultur och som kan utgöra ett informellt hinder för strategin i fråga. Det finns otaliga exempel på försök till förändringsarbete som gått snett på grund av att projektledningen inte förstått inflytandet av informella normer och organisationskultur som stått i konflikt med de önskade förändringarna.
Vid en första kontakt med Druckers tes kan man därför få uppfattningen att organisationskultur är strategins motpol. Det är dock en riskabel och begränsande tolkning: den kan nämligen bara anses vara gällande för en organisationskultur som divergerar från den önskade och formulerade strategin. Däri ligger nyckeln till en genomförbar strategi: det bärande elementet för en framgångsrik strategi utgörs av en tydlig och stark strategisk kultur inom den egna organisationen. Då har strategin förutsättningar att bli bärkraftig och därigenom genomförbar. Så länge denna bärkraft saknas riskerar alla andra ansträngningar för att tillämpa strategin att bli onyttiga och verkanslösa. Strategisk genomförbarhet är således helt beroende av en bidragande organisationskultur. Skiljelinjen mellan en välfungerande och mindre välfungerande strategiutformning avgörs därför av hur utvecklad ett lands strategiska kultur är.
Svensk försvarsindustri bekymrar sig med rätta över våra politikers ointresse (och möjligen ovilja) att stödja export av svensk försvarsmateriel. Jag förstår att det finns en beröringsskräck i att stötta detta i vissa politiska grupperingar men ur ett strikt nyttoperspektiv brukar man säga att det som gagnar svensk försvarsindustri också gagnar svenskt försvar. Men politiken ska ju enligt svensk logik inte blanda sig i detta under förevändning att marknaden ska styra. Problemet är att sådana principer inte gäller internationellt när det kommer till egna samhällsviktiga produkter. Och det mest frapperande i sammanhanget är att politiken tydligt har pekat ut att exempelvis stridsflyg och ubåtar utgör nyckelteknologier för Sverige, men utan att ha uttalat en strategi för detta.
Politik kan således förefalla irrationell, mångtydig eller populistisk. Eller ologisk för den delen, men samtidigt måste man acceptera att politiken har sin egen logik. Politik kan vara behäftad med divergerande drivkrafter, varierande långsiktighet eller blandad ideologisk grund. Detta är demokratins pris och kan möjligen ses som en begränsning när mer samordnade, frihetsinskränkande och omvälvande funktionaliteter i ett samhälle kan behöva aktiveras, exempelvis i krigstid. Nationella säkerhetsstrategier behöver därför vara politiskt styrda – eller åtminstone vara politiskt förankrade – men de ska ju idealt inte vara nedtyngda av politiska särintressen eller den kortsiktighet som inskränker sig till en mandatperiod. Man behöver därför dra en gränslinje mellan strategi och politik, även om politisk och strategisk nivå kan vara desamma. Den svenska traditionen att låta parlamentariskt brett sammansatta försvarsberedningar arbeta med de försvarspolitiska propositionerna är ett sätt att trygga långsiktigheten (eller åtminstone stabiliteten) i våra försvarsbeslut som normalt sträcker sig över två mandatperioder.
Det kan vara så att det existerar en svensk strategisk kultur, men den är i så fall inte särskilt tydlig eller synlig. Man kan kort föra ett resonemang kring bakomliggande faktorer till varför den är svagt utvecklad i Sverige. Jag vill högst ovetenskapligt påstå att förklaringarna dels kan vara strukturella till sin karaktär och dels historiska. Från neutralitetspolitikens födelse genom Karl XIV Johans försorg intill det kalla krigets slut och den påföljande skenbart fredliga period som slutade med Rysslands olagliga annektering av Krim år 2014 så byggde den svenska säkerhetspolitiken länge på olika nyanser av neutralitetsoptioner i krig med militär alliansfrihet i fred som fundament. I skuggan av påståendet att denna säkerhetspolitiska linje har tjänat oss väl så har inte någon svensk strategisk kultur haft förutsättningar att varken odlas eller förädlas. Det kollektiva behovet av att tänka och reflektera strategiskt kan således ha fallit i glömska under en lång period, och staten har följaktligen inte heller haft anledning att organisera sig för detta ändamål. Förutsättningarna har nu drastiskt förändrats och bristen på strategisk kultur riskerar att bli plågsamt påtaglig.
En negativ och avgörande effekt av att den svenska strategiska kulturen är för svag är att den har kommit att ersättas av den politiska kulturen istället för att interagera med den. Därigenom har den dessutom kommit att domineras av särintressen, även om man på politisk nivå tillfälligtvis med tillkämpad och påtvingad politisk enighet ibland samlas under fanorna under en så kallad borgfred. Det hände senast i anslutning till inlämnandet av den svenska Nato-ansökan. Trots detta föreligger stora risker kopplade till inre splittring, reaktivt beslutfattande och minskad säkerhetspolitisk och internationell trovärdighet. Låt mig samtidigt vara tydlig: i en demokrati ska politiken ha det första och sista ordet vilket tydligast manifesteras i allmänna och fria val och en representativ demokrati. Men demokratier är genom sin natur sårbara vilket accentuerar betydelsen av strategiskt kloka och långsiktigt välgrundade politiska beslut och viljeyttringar. Omvärldsutvecklingens komplexitet tillsammans med bredden i de hot och risker vi står inför kommer att ställa successivt högre krav på just detta. Finland har tagit tydliga steg i den riktningen och Sveriges agerande kan förefalla lite yrvaket i jämförelse (och i vissa politiska läger kryddat med en tendens till morgontrött irritation över det finska agerandet i Natofrågan). Det finns givetvis strategier för enskilda politikområden men problemet är att de antingen är ideologiskt nedtyngda eller endast representerar olika särintressen, vilket jag berört tidigare. Jag anser att de därför inte kan betraktas som uttryck för en nationell strategisk kultur.
Hur kan man betrakta interaktionen mellan strategi och politik? Den militärteoretiske tänkaren Carl von Clausewitz föreskrev att kriget endast är en fortsättning på politiken, fast med andra medel. Tesen ska dock inte läsas bokstavligt utan bildligt. För att kunna hantera en breddad och komplex hotbild måste vi undvika att monopolisera och knyta fast det strategiska kulturbegreppet vid enbart krigisk verksamhet, även om den är tätt sammanlänkad med förberedelser för krig (eller för den delen hur krig ska undvikas och hur fred ska främjas). Det som sentensen beskriver är en nödvändig interaktion mellan strategi och politik. Och analogt med detta, en hälsosamt växelverkande relation mellan politisk kultur och strategisk kultur.
Strategisk kultur är, om inte fostrande så ändå lärande till sin karaktär och bör fokuseras mot långsiktig nationell handlingsfrihet i vid bemärkelse (referensen utgörs här av den franske generalen André Beaufres tes om att strategins mål är att uppnå handlingsfrihet). Den politiska nivån är skicklig på realpolitik och på att beskriva visioner, men den har tyvärr inte organiserat sig interministeriellt för att bära upp och utveckla en gemensam strategisk kultur, och den saknar full förmåga att formulera spetsiga strategier. Det finns förvisso statliga lärosäten och institutioner som ägnar sig åt säkerhetspolitiskt kunskapsbyggande och strategiska studier parallellt med att ett alltför begränsat antal fristående tankesmedjor utövar fritt valt arbete inom området. Det sker dock bortom nödvändig politisk viljestyrning och inte för att tillgodose nationens samlade behov. Detta behöver åtgärdas strukturellt och permanent.
Även om den eventuella anslutningen till Nato är ett välkommet steg för Sverige så betyder Nato mycket mer än enbart gemensam försvarsplanering, värdlandsstöd och gemensamma standarder. Det är en politisk försvarsallians som ställer krav på doktrinärt och strategiskt tänkande i en ny kontext för svenskt vidkommande. Och oavsett hur vår nyligt inledda resa mot Nato slutar så kommer den svenska säkerhetspolitiska nyintagna positionen att ställa höga krav på hur vi definierar och förstår vår egen strategiska kultur, samt i hög utsträckning hur vi förstår andras. Vi måste inse att den militära alliansvillighet vi nu gett uttryck för tillsammans med tidigare säkerhetspolitiska ställningstaganden inte kan anses reversibla om vi vill fortsätta att agera som en trovärdig och kompetent säkerhetspolitisk aktör. En anslutning till Nato kommer att innebära (och kräva) en påtaglig kulturell nationell förflyttning då Sverige går från partnerland till allierad och en del av Nato. Från säkerhetskonsument till säkerhetsproducent, som nämnts tidigare.
I denna nya säkerhetspolitiska kontext, präglad av en breddad och komplex hotbild så kommer vi att tydligare behöva formulera en skarp och viljestyrd nationell policy i vad som internationellt brukar kallas säkerhetspolitiska vitböcker. Vi har ännu inte den traditionen i Sverige och man kan invända mot behovet av detta och istället hänvisa till nationella säkerhetsstrategier eller regeringens utrikesdeklarationer. Men dessa dokument är antingen avgränsat problematiserande i sin ansats eller politiskt dominerande, och då med en diplomatisk slagsida. Den formuleringskonst som behöver utövas i vitboksproduktionen är något som inte ska läggas i händerna på enbart politiker, hos enskilda myndigheter eller läggas ut på entreprenad.
En permanent myndighetsöverskridande institution för detta ändamål bör inrättas som utformar policy och som stödjer den politiska nivån i strategiska vägval, långsiktigt och oberoende av särintressen. Möjligen kan den organiseras som en myndighet under Riksdagen i likhet med Riksrevisionen. Oavsett placering så kan en sådan myndighetsöverskridande institution komma att tvinga fram en förändrad tillämpning av den svenska oberoende myndighetsmodellen. Ett sådant inrättande får dock inte avfärdas av dylika formalistiska skäl eller på grund av att makt- och inflytandesfärer utmanas, i synnerhet då aktuella och framtida antagonistiska hot tenderar att träffa just i gränsytorna mellan myndigheter eller där relevant lagrum saknas. En sådan åtgärd, i växelverkan med en successivt mognande inhemsk strategisk kultur utgör viktiga komponenter i de nationella mekanismer som behöver fungera för att vi ska bättre rustade i den rådande och framtida säkerhetspolitiska kontexten.