FOTO: US NAVY (WIKIMEDIA COMMONS)
Analys

Publicerat: 2015-01-07

Säkerhetspolitiska utmaningar 2015

2014 blev ett år med accelererande konflikter i världen, och ett oroligare läge i Sveriges närområde. Vad kännetecknar dessa globala och regionala utmaningar, och hur ska svensk säkerhetspolitik hantera dem, nu och i framtiden? 

I ett berömt tal 1992 använde drottning Elizabeth – främst med tanke på allehanda bekymmer i den kungliga familjen – det latinska uttrycket annus horribilis, motsatsen till ett underbart lyckat år, annus mirabilis. Så här i början av ett nytt år kan vi summera 2014 som ett elizabethanskt annus horribilis, ett år fyllt av säkerhetspolitiska  motgångar och orosmoln – i världen i stort, men också i ett Sverige präglat av allmänpolitisk och säkerhetspolitisk vacklan. Många som bryr sig och följer med känner berättigad oro inför vad året 2015 ska föra med sig, och osäkerhet beträffande vad detta innebär för Sverige.

Det horribla detta år är i första hand ett bekymmer för amerikansk utrikes- och säkerhetspolitik, i ett läge då tiden krymper för en (efter höstens mellanval) vingklippt Obama-administration och då dynamiken från nästkommande presidentval snart nog sätter fart och prägel. Det är i första hand amerikansk utrikes- och säkerhetspolitik som har att söka hantera och förhålla sig till allt det som nu sker samtidigt: det känsliga tillbakadragandet från Afghanistan, utan framgångsgarantier, det återuppståndna ’kalla kriget’ mellan öst och väst till följd av den Putin-ryska annekteringen av Krim och aggressionen i och mot Ukraina, det kaotiska läget i Mellanöstern, nu senast till följd av ISIS brutala framfart i Syrien och Irak, den negativa utvecklingen i Israel-Palestina, kaoset i Libyen och uppkomsten av failed states i länder som Mali, CAR, Sydsudan och Somalia. Listan kunde förstås göras mycket längre, men för USA:s och de transatlantiska relationernas del tillkommer ju också förra årets NSA-avlyssningsskandal och årets allvarligt belastande senatsrapport om tortyranvändningen i kriget mot terrorn (nyligen betecknad som en ”civilisationskollaps” av en etablerad folkrättsexpert). Och så har vi talet om/behovet av pivot to Asia, klimathotet, Ebola-epidemin, de globala migrationsströmmarna, cyberhotet, de återkommande ekonomiska kriserna – och mycket annat.

Kriget mot terrorismen: den röda tråden
En stor delmängd i allt detta har som röd tråd en process av actionreaction i USA:s (och, i förekommande fall, västvärldens) war on terror, med startpunkt den 11 september 2001 och med USA:s längsta sammanhängande krig som ännu gällande konsekvens (Afghanistan, Irak, Irak igen, Syrien?), ett krigstillstånd som tänktes avslutas i Afghanistan och skulle ha avslutats i Irak till följd av Obama-utfästelser men där det nu ser minst sagt ovisst ut. Den internationella, anti-amerikanska jihadismen verkar snarare ’metastasera’ än låta sig besegras militärt, ett stort bekymmer i en polariserad amerikansk politisk miljö.

Inför FN:s generalförsamling förra året deklarerade president Obama att Mellanöstern-politiken hädanefter skulle prioritera tre huvudområden (medan allt annat skulle läggas i ”baksätet”): en fredsuppgörelse Israel-Palestina, en fredlig avveckling av inbördeskriget i Syrien och en lösning på den iranska kärnteknikfrågan. Så här efter det horribla året 2014 konstateras att ingendera av dessa kraftsamlingar lett framåt: kriget i Syrien rullar vidare utan ens skymten av någon form av fred (men med groteska humanitära konsekvenser), de israelisk-palestinska fredssamtalen har frusit fast och en uppgörelse ter sig mer avlägsen än kanske någonsin – och i höstas fick de intensiva försöken att få till stånd ett nukleäravtal med Teheran tillfälligt uppges och skjutas fram, utan garantier att motståndskrafterna på respektive sidor ska vara enklare att utmanövrera nästa sommar, än nu.

O Isis und Osiris!
Men detta horribla år har därutöver en game changer i form av ISIS (demonen med de många alternativa namnen) tillkommit och framtvingat drastiska omprioriteringar. Plötsligt finns utöver konstellationerna för och emot president al-Assad i Damaskus en ny koalitionsbild med ”ISIS emot resten”, under tvehågsen amerikansk ledning. Uttrycket ”ISIS mot resten” måste förstås nyanseras – det förblir oklart vilka länder respektive grupper som eventuellt ger ISIS diskret stöd i någon form och med olika motiv (i det västasiatiska konfliktkalejdoskopet). Det förblir också oklart hur helhjärtat de olika länderna faktiskt ställer upp i koalitionen mot ISIS, och de Assad-stödjande länderna (Ryssland, Iran, Kina) ger uttryck för operativ ambivalens. Men oavsett detta – ISIS brutala och provokativa framfart har blivit den game changer som rört om i den västasiatiska grytans strategiska prioriteringar och tvingat en motvillig president Obama att återvända militärt till det Irak man hade hoppats lämna militärt för gott – därtill att  ingripa militärt (låt vara hittills enbart i luften) i det Syrien man i det längsta velat undvika att bli inblandat i. Och i och med inblandningen uppstår ofrånkomligen en mängd dilemmafyllda frågor, i USA och i världen, om hur dessa krig ska kunna ”vinnas” och vad som nu ska vara USA:s mer långsiktiga politiska strategi. Det handlar då om Iraks framtid, om Syriens, om kurdernas status (i respektive länder), om turkisk-kurdiska relationer, om det hårt trängda Libanon, bland mycket annat. Och om hur USA ska definiera sin egen roll i ett framtida Mellanöstern.

Med de ytterligare svårigheter och komplikationer som tillstött under 2014 ter sig allt detta vidöppet nu när 2015 tar sin början. I botten skymtar en grundläggande ambivalens i amerikansk debatt, inför det skede då Obama har att leda exekutiven samtidigt som motståndarpartiet har majoritet i båda kamrarna: damned if you do, damned if you don’t. Ska man reagera på alla dessa utmaningar mot amerikanskt ledarskap genom isolationism, alternativt ska tecknen i skyn tolkas som behov av på nytt utökad amerikansk global interventionism, trots kostnaderna och trots riskerna för anti-amerikansk baksmälla? Och hur ska nödvändig politisk konsensus kunna uppbådas?

Ryssland, Krim, Ukraina – en ny game changer
Men hur tydligt det än må påpekas att Mellanösternhanteringen för amerikansk (och västlig) del ofrånkomligen blir besvärlig, otacksam och utfallsmässigt utdraget oviss, och hur viktig the pivot to Asia (och klimathotet, o.s.v.) än var och rimligen förblir – en ny game changer under 2014 var ju Rysslands agerande som aggressor och konsekvenserna av detta i form av de uppstådda hoten mot (eller t.o.m. raserandet av) den europeiska säkerhetsordning som det kalla krigets slut ledde till. Och det är ju, särskilt för den nordeuropeiska småstaten, denna seismiska förskjutning på i sammanhanget anmärkningsvärt kort tid som ruskat om rejält i sedan decennier invanda tankebanor. Allra tydligast kom detta hastiga omtänkande till uttryck vad NATO:s Cardiff-toppmöte i höstas då man i stället för planerad agenda inriktad mot utvärdering av Afghanistan-insatsen producerade ett dokument med 113 operativa punkter om hur den ryska aggressionen skulle mötas, beslut som nu skall implementeras under närmaste månader och år. Samtidigt som hittillsvarande västliga sanktioner i förening med ett oljepris i fritt fall skakar den ryska ekonomin, och därmed Putin-regimens legitimitet.

I Östersjöregionen förmärks ett påtagligt försämrat säkerhetspolitiskt klimat, till synes otänkbart bara för något år sedan, bland annat genom aggressivare övningsmönster och allehanda kränkningar, i luften och under vattenytan. En återgång till något som i allt väsentligt ser ut som motsvarande det kalla kriget, mutatis mutandis, känns inte otänkbart efter detta horribla år, inte minst då herr Putin påminner västvärlden och övriga världen om att kärnvapenkapaciteten faktiskt finns kvar, som yttersta led i avskräckningen (och maktutövningen).

Orosmolnen och frågetecknen tornar alltså upp sig i början av 2015. Blir det ytterligare ett annus horribilis med fortsatt problemeskalering, eller ska vi kunna hoppas (i terrängen mellan optimism och realism) att det på något sätt sker en slags utplaning, eller stabilisering, som sätter en bild av att landvinningarna efter det kalla krigets slut trots allt finns kvar, luggslitna, ifrågasatta, men ändå kvar, kanske till följd av rysk reträtt/omvändelse under den nationalekonomiska galgen? Och/eller till följd av fredsframsteg mot alla odds i Mellanöstern?

Det svenska säkerhetspolitiska svaret
Vad som landar som det svenska säkerhetspolitiska svaret på senaste följd av senare års (och särskilt det horribla 2014 års) globala och regionala scenförändringar och utmaningar kommer säkert att bli föremål för starkt divergerande uppfattningar när hela det svenska säkerhetspolitiska etablissemanget nu igen samlas i Sälen.

Att omvärldsutvecklingen innebär krav på förstärkningar av det svenska militära (och civila) försvaret verkar (nästan) alla politiska aktörer numera vara överens om, inte minst den sida av åsiktsspektrum som motsätter sig att svaret för svensk (och finsk?) del borde vara snarast möjliga NATO-anslutning. Samtliga riksdagspartier förordar en förstärkning, i alla fall i princip, och om än med tydligt varierande grad av entusiasm. I debatten verkar det numera mest vara fråga om mer fristående intellektuella debattörer som varnar för svenska bidrag till en allmän militarisering och förordar dialog och diplomati framför militär upprustning. Bred enighet sägs föreligga om den (långsiktiga) förstärkningsinriktning (Jas-plan, ubåt, m.m.) som knäsattes av Försvarsberedningen i våras.

Och i slutet av julhelgen meddelades från högsta ort att regering och opposition (Alliansen) enats om att genomföra formförändringar som innebär att extravalet inställs och att försvarspolitiken är ett av de politikområden som ska bli föremål för blocköverskridande överläggningar.

Så långt tycks alltså enighet och beslutsförhet finnas inom politisk räckhåll. Vackert så. Men sedan – och det noteras förvisso i vår säkerhetspolitiska omvärld – börjar det spreta rätt rejält.

Enighet – om vad?
Till att börja med: vad menar vi med förstärkning, alltså säkerhetspolitiskt relevant förstärkning som innebär faktiskt höjd tröskel mot angrepp, i alternativt tänkbara former? Är det försvarsekonomiskt och organisatoriskt möjligt att i (för den aktuella Ukraina-krisens hantering) relevant tid förverkliga en sådan förhöjd svensk försvarspolitisk gard att det återställer trovärdigheten i Sveriges (som vi uttryckte det förr) ”vilja och förmåga” att försvara sig, nu när vi till följd av en serie beslut som förutsatte en helt annan hotbild är nere i drygt 1,1 % av BNP i försvarskostnader? Hur ska vi försvarspolitiskt värdera våra säkerhetspolitiska utfästelser genom de olika solidaritetsdeklarationerna, i riktning EU och Norden, inklusive de nordiska NATO-länderna? Bygger nuvarande försvarspolitiska inriktning på rimligt solid och realistisk ekonomisk grund? Går det över huvud taget att genomföra tidigare försvarsbeslut, IO 14, på basis av den (prolongerade) ekonomiska ram som tills annat tydligt sägs är utgångspunkten? Finns pålitlig finansiering av de förstärkningsåtgärder som föresvävade Försvarsberedningen i våras? Är förresten det nu tilltänkta s.k. insatsförsvaret strängt taget egentligen alls relevant för det nya säkerhetspolitiska läge som uppstått under det horribla året 2014?

Och slutligen: är svenska folket alls införstått med att vår säkerhet och trovärdighet kan komma att kräva att en betydligt större andel av skattemedlen (eller för den delen höjd skatt)  behöver avsättas för att stärka det eftersatta svenska försvaret, oavsett vägval i övrigt? Alla insatta, inte minst de som tagit del av ÖB:s senaste underlag, vet ju att här finns rätt betydande diskrepanser som det ter sig ohållbart att blunda för, eller hantera på krita. Och att i sammanhanget snarast triviala ramförstärkningar riskerar att snarare göra ont värre än att faktiskt stärka den svenska säkerhetspolitiska trovärdigheten och handlingsfriheten?

Man tvingas konstatera att dessa synnerligen grannlaga men legitima frågor i realiteten för närvarande tycks sakna svar, i en politisk miljö där det än så länge, oaktat den samarbetssträvan som nu uttalas i samband med det inhiberade extravalet, saknas facit när det gäller våra politiska aktörers vilja och förmåga att ta steget från allmänt hållna behovsdeklarationer till ”vad det får lov att kosta”.

NATO-frågan
Och så har vi NATO-frågan, den svenska och, framför allt, den svensk-finska.  NATO-frågan är ju på olika sätt kopplad till frågan om det svenska försvarets förstärkningsbehov i en plötsligt försämrad säkerhetspolitisk miljö. NATO-motståndare hörs numera argumentera för försvarsförstärkningar, helst snabba och kraftfulla, just som metod att undgå pressen från NATO-frågan. Och förespråkare för ett svenskt NATO-inträde inser naturligtvis att ett sådant steg på intet vis befriar Sverige från utvidgade försvarsåtaganden och –kostnader (jfr. det i Cardiff på nytt fastslagna 2%-målet). Däremot torde båda sidor vara ovissa om svaret på den högst verkliga frågan om huruvida och i vilken grad det svenska folkets egentliga försvarspolitiska vilja och försvarsekonomiska förmåga är i paritet med det förstärkningsbehov som följer av båda hållningarna till alliansfrågan.

Här är det hög tid att föra på tal Tomas Bertelmans utredning om Sveriges försvarssamarbeten, den som utmynnar i (det av sittande regering sedermera avvisade) förslaget om en förutsättningslös, helst gemensamt svensk-finsk, utredning om ett NATO-medlemskaps för- och nackdelar. Bertelman-utredningen, med sitt krävande klarspråk vad gäller betingelserna för den svenska säkerhetspolitiska handlingsfriheten, kompletterar det mått av utredande och utredningsbehov som dessförinnan hade tillgodosetts av KKrVA:s studie förra vintern (”NATO: för och emot”, i det fallet övervägande för) och samlingspublikationen ”Bevara alliansfriheten: Nej till Nato-medlemskap” från tidigare i höstas, med helt eller övervägande mot-argument. Så nog är argumentkatalogen på respektive sidor rätt väl utvecklade, och kända, återspeglande ett också i denna kärnfråga rätt spretigt Sverige, där kulturskillnaderna mellan de båda motsatta synsätten liksom paralyserar eller i alla fall blockerar saklig diskussion i den politiska mittfåran, i bred bemärkelse. Det blir lite av strutsmentalitet som förvånar omvärlden.

Hur man som svensk, som politiker, opinionsbildare eller allmänhet, ställer sig till NATO-frågan lär väl bero dels på i vilken mån man bedömer att det handlar om en fråga som inte kan ignoreras utan faktiskt kräver ett samtidsanpassat och ärligt svar, dels på vad man tror om varaktigheten i och utvecklingen av den säkerhetspolitiska klimatförbistring som kunnat noteras senare år och som tagit ett stort kliv under det horribla året 2014. Och på hur man bedömer försvarskomponentens roll, och då särskilt den militära försvarskomponentens roll, i den övergripande säkerhetspolitiken. Och hur man ser på de relativa riskerna, vägda mot varandra: riskerna med ett medlemskap, riskerna utan ett medlemskap och riskerna i en hypotetisk, utsatt förflyttning mellan icke-medlemskap och medlemskap.

Bertelmanska att-satser
Mycket finns förstås att säga om allt detta, i Sälen och fortsättningsvis, särskilt om man beaktar allt annat internationellt krishanteringsbehov. Men i allt detta finns beträffande den begränsade (men för oss nog så viktiga) frågan om svenska säkerhets- och försvarspolitiska vägval skäl att så här avslutningsvis erinra om den bertelmanska utredningens konkluderande grundteser: att inget (litet) land numera har möjlighet att på egen hand ombesörja ett trovärdigt tröskelförsvar, att de i och för sig viktiga försvarssamarbetsprojekt vi bedriver i olika riktningar ändå är av ”marginell” betydelse i den existentiella frågan om försvarets uppgifter och resurser, att vår ensidiga solidaritetsdeklaration snarare förbryllar än vägleder omvärlden (och att det samtidigt lär bli politiskt svårt för oss att backa ur de en gång gjorda solidaritetsutfästelserna), att EU senare år närmast lämnat walk-over som respektingivande säkerhetspolitisk aktör på den globala arenan, att den kraftfulla satsning på att återuppbygga ett trovärdigt tröskelförsvar som vore ett säkerhetspolitiskt alternativ knappast är politiskt och samhällsekonomiskt möjligt, och att vårt nuvarande mycket nära samarbete och vår upparbetade interoperabilitet med NATO samtidigt som vi står utanför fullt medlemskap och alltså avstår från alliansens säkerhetsgarantier innebär risk för den sämsta av världar (att det formella icke-medlemskapet av Ryssland ses som militärpolitiskt irrelevant), och mycket annat.

Tagna på fullt allvar och beaktade i grunden innebär dessa bertelmanska konklusioner (här summerade) att Sverige – givet bl.a. vår egen försvarsomorientering i kombination med det långt drivna NATO-samarbetet och den ogynnsamma omvärldsutvecklingen – försvarspolitiskt försatt sig i en situation där NATO-anslutning framstår som enda framkomliga väg att i relevant tid återskapa ett relevant och trovärdigt försvar.

Försvarspolitik vs. utrikespolitik
Men helt uppenbart är att här också finns en kollision mellan (uppstådda och legitima) försvarspolitiska behov och (kvarvarande, och likaså legitima) utrikespolitiska strävanden inom den samlade säkerhetspolitiken. Denna spretighet, om uttrycket tillåts, lär – i sin fundamentala natur – fortsätta att tära på den säkerhetspolitiska sammanhållningen i vårt land, och fortsätta stå i fokus för omvärldens granskning av vår (resulterande) hållning. Det framstår som av den största nationella vikt att denna klyfta mellan försvarspolitiken och utrikespolitiken överbryggs, till en återigen samlad säkerhetspolitik. Det handlar här om ett samlat svenskt svar på frågan om hur vi bäst skapar folklig uppslutning kring en optimal, uppdaterad balansering mellan avskräckning och ”beroligelse”, dessa den fredsälskande och fredsfrämjande småstatens mest grundläggande och nödvändigtvis komplementära säkerhetspolitiska komponenter – särskilt om den säkerhetsstruktur vi hittills trott oss kunna förlita oss på uppenbarligen inte håller som fredsgarant.

Möjligen blir det, givet dessa frågors ytterst känsliga vägvalskaraktär, en slags fördel, både för Sverige och Finland (vars öden ju är sammanlänkade i dessa vägvalsfrågor), att de båda länderna kan tillhandahålla tidsvinnande blockering av varandra, genom att hänvisningen till hänsynen till varandras skiftande argumentationsbehov skänker en aura av legitimitet åt en uppskovsstrategi – som håller så länge den håller.

Så kan man tänka, efter det horribla året 2014, i början av 2015.

Michael Sahlin
Fil. dr., ambassadör

Relaterat material