Skyddet av rättsstaten, miljön och den nationella försörjningen av råvaror

Denna text är skriven av en deltagare från 2023 års upplaga av Försvars- och säkerhetsakademin (FOSA), Titus Fridell, ordförande i Saco studentråd. FOSA är en unik och exklusiv spetsutbildning för unga engagerade från Folk och Försvars medlemsorganisationer och deltagarna utgör en viktig del inom Sveriges nutida och framtida säkerhetspolitiska fält. Deltagarnas texter är skrivna utifrån deras egna åsikter och perspektiv kring försvars- och säkerhetspolitik samt samhällets krisberedskap. Denna artikel analyserar fallet Cementalagen där avvägningen mellan förhindrandet av kris och rättsstatens principer problematiseras.

Utvecklingen i några EU-länder har gett upphov till en diskussion i Sverige om att vi i våra grundlagar inte har ett tillräckligt starkt skydd för rättsstaten. År 2020 tillsattes en grundlagskommitté som nyligen redovisade sitt resultat. Förslagen går i stora drag ut på att stärka det lagstadgade skyddet av domstolarnas oberoende och att försvåra otillbörlig styrning av domstolarna. Regeringen ska också fråntas uppdraget att granska domstolarna genom Justitiekanslern, enligt kommitténs förslag.[1]

Denna text handlar om hur en fredstida kris avvärjdes genom att regering och riksdag agerade på tvärs mot andemeningen i grundlagskommitténs förslag. Det gäller ett skeende som berörde flera aspekter av mänsklig säkerhet – den ekonomiska, miljömässiga samt den politiska säkerheten. Fallet rör en miljöprövning med påverkan på grundvatten där rättsstatens principer åsidosattes och påverkan på den svenska ekonomin riskerade att bli enorm.

Cementalagen – en fallstudie

Den 6 juli 2021 meddelade Mark- och miljööverdomstolen att Cementa inte fick ett nytt tillstånd att bryta kalksten i en täkt i Slite på Gotland. Det befintliga tillståndet skulle löpa ut den 31 oktober 2021 så det var bråttom att få ett nytt tillstånd. Mark- och miljööverdomstolens dom överklagades till Högsta domstolen som hade kunnat ompröva ärendet eller återförvisa det, alltså bestämt att en lägre instans ska behandla det igen om det varit något som inte gått rätt till i processen. Den 25 augusti 2021 meddelade Högsta domstolen sitt beslut att neka Cementa prövningstillstånd och med det stod det klart att Cementas möjligheter att få ansökan beviljad var uttömda för den här gången. Det stod Cementa fritt att inkomma med en ny ansökan men det gjorde de inte.

Om Cementa skulle tvingas stoppa, eller i vart fall kraftigt minska, sin produktion av cement skulle konsekvenserna bli enorma. På det reagerade politiken med att i praktiken ändra domstolens beslut.

Vad stod på spel?

Det är naturligtvis av avgörande betydelse för svensk ekonomi att tillgången på cement inte störs. Utan Cementas produktion skulle en stor del av allt byggande i Sverige avstanna och det som ändå hade byggts skulle bli mycket dyrare. Vi skulle gå miste om enorma värden som annars hade kunnat skapas, för att inte tala om konsekvenserna för privata aktörer som skulle se sina investeringar bli meningslösa eller extremt mycket dyrare. De inhemska behoven är så stora att de inte kan tillgodoses med import. Det fanns inte ens så mycket cement eller kalksten på marknaden att vi hade kunnat försöka. Otaliga arbetstillfällen skulle försvinna och vi hade riskerat att kastas in i en lågkonjunktur. Ungefär det var kontentan av en rapport från expertmyndigheten Sveriges geologiska undersökning som skulle komma att ligga till grund för regeringens lagförslag.[2]

Beredningskravet

Enligt regeringsformen måste regeringen inhämta yttranden från vissa instanser under beredningen av ärenden. Det görs genom att förslag skickas ut på remiss till myndigheter och organisationer. Alla kan svara på en remiss, men myndigheter måste svara om de får en remiss skickad till sig. Det varierar hur lång tid remissen är ute, men tre månader kan sägas vara någon slags standard. Det går att ha betydligt kortare remisstider om det är nödvändigt. Remisstiden för Cementalagen var fyra dagar.

”Beredningskravet enligt regeringsformen kan inte sägas vara uppfyllt i enlighet med nuvarande regelverk och praxis. Remisstiden, fyra dagar, är en orimligt kort tid.” skrev Vänersborgs tingsrätt.[3] Lagrådet, som väldigt förenklat kan sägas vara ett utskott av Högsta domstolen, höll med.[4] Det kanske inte låter så allvarligt men det är väldigt tung kritik. Enligt RF 11:14 har svenska domstolar en lagprövningsrätt. Det innebär att svenska domstolar ska avgöra huruvida en lag strider mot grundlag eller om den kommit till på ett sätt som strider mot lag. Om domstolen finner att så skett får de enligt grundlagen inte tillämpa lagen i fråga.

Vänersborgs tingsrätt skrev vidare att regeringen föreföll ha valt vilka remissinstanser de skickade förslaget till för att få så lite och oinitierad kritik som möjligt. Lagrådet höll med om att även det var en brist.

Generalitetskravet

Enligt regeringsformen ska riksdagen inte fatta beslut i enskilda fall. Riksdagens föreskrifter ska vara generellt tillämpbara. Lagförslaget som var ute på remiss var inte generellt tillämpbart. Det gick bara att tillämpa på ett enda ärende gällande en enda aktör. Det är därmed inte bara beredningen som var bristfällig. Även med en tillräcklig beredning hade förslaget inneburit att riksdagen bröt mot grundlagen genom att besluta i ärendet. Uppsala universitet utvecklade resonemanget: ”Närheten i tid mellan lagförslag och lagakraftvunnen dom, samt det faktum att föreskriftens generella tillämpbarhet är mycket diskutabel gör att lagförslaget förefaller avsett att medföra en retroaktiv reglering av ett judiciellt prövat rättsförhållande. Sammantaget innebär detta att domstolarnas oberoende och självständighet enligt RF 11:3 förefaller utmanade om förslaget skulle antas.”[5]

En lagändring för att ändra en dom som en domstol meddelat. Det väcker frågor, inte minst på Vänersborgs tingsrätt: ”Tyvärr väcks också frågor om lagförslaget utgör en del av en utveckling där regeringsmakten griper in i den dömande verksamheten på ett sätt som hittills inte varit förenligt med svensk rätts- och förvaltningstradition. Ett ytterligare exempel på detta utgörs av det s.k. Preem-målet. Detta sker således i ett läge då frågor om domstolars självständighet på många sätt hamnat i blickfånget, inte minst genom utvecklingen i ett antal EU-länder. Även i den nationell kontext finns anledning att kritiskt granska hur robust det svenska rättssystemet är och hur rågången upprätthålls mellan domstolars uppgifter och andra offentliga organ.”[6]

Folkrättslig aspekt

Sverige har ratificerat Århuskonventionen. Det är en FN-konvention som bland annat förbinder anslutna länder att bereda allmänheten tillfälle att delta i beslut som rör miljöfrågor.[7] Vänersborgs tingsrätt konstaterar att det i den tillfälliga lagen inte finns någon reglering som gör det möjligt för allmänheten att delta i tillståndsprocessen.[8] Det innebär att Sverige genom den tillfälliga lagen inte lever upp till ett konventionsåtagande gällande politiska och miljömässiga rättigheter för enskilda.

Sammanfattningsvis

Kalksten och cement är en råvara och en insatsvara som vi idag är självförsörjande på och som det är omöjligt att ersätta med import, åtminstone på kort sikt. Därför är det av strategisk betydelse för hela samhället att tillgången är säker och förutsägbar. Samtidigt har vi tydligt strukturerade processer för miljöprövning som påverkar produktionen av cement, dels för att garantera miljösäkerhet, dels för att vi har förbundit oss gentemot andra stater att ha det. Det var just resultatet av en miljötillståndsprocess som riskerade att ge upphov till en kris. För att avvärja krisen kränkte regering och riksdag rättsstatens principer. Det finns inga bestämmelser i svensk grundlag om att det ska vara möjligt att göra undantag från hur lagar stiftas eller domstolars oberoende för att undvika en fredstida kris – ändå gjordes det.

Regering och riksdag bröt mot grundlagen för att kunna kränka rättsstatens principer, men kränkningen innebar att en kris avvärjdes. Kränkningen kan dock sägas ha varit relativt begränsad. Det är fullt möjligt att den tillfälliga rundningen av miljötillståndsprocessen i förlängningen försvarade densamma eftersom den innebar att det inte längre var politiskt motiverat att i grunden göra om miljötillståndsprocessen och försvaga miljöskyddet. Uppsåtet var inte heller att permanent försvaga domstolarnas oberoende. Det gjordes i ett enda ärende för att det bedömdes nödvändigt.

Ett möjligt outtalat tillägg till principerna för svensk krishantering skulle kunna vara nödvändighetsprincipen – att vi gör det som är nödvändigt även om det är olagligt.

Efterspelet

Det blev ingen cementbrist. Lagen röstades genom och den 18 november 2021 fick Cementa ett nytt tillstånd att bryta kalk i Slite enligt den tillfälliga lagen. Den 13 december 2022 fick Cementa ytterligare ett nytt tillstånd enligt ordinarie lag. Bara några dagar tidigare, den 7 december 2022, kom Högsta förvaltningsdomstolen fram till att det inte hade brutits mot några grundlagar när den tillfälliga lagen kom till. Kravet på beredning ansågs vara uppfyllt eftersom det gick att lämna remissvar. Kravet på generalitet ansågs vara uppfyllt eftersom Cementa inte nämndes specifikt i lagtexten. Här tvingas man påminna sig om att juridik är en bedömningssport.

I Utrikesmagasinet kunde vi i januari läsa att en liknande utveckling som skett i Polen och Ungern sker i Israel. Där har Netanyahus regering försökt begränsa Högsta domstolens makt genom att begränsa domstolens lagprövningsrätt.[9] Hotet mot lagprövningsrätten i Israel beskrivs som en attack mot rättsstaten. Lagprövningsrätten är inte hotad i Sverige, men om domstolarna inte använder den för att stoppa en lag som så uppenbart kommit till i strid med grundlagen får väl domstolarnas passivitet sägas vara ett hot mot rättsstaten.

Man kan tolka det som att systemet fungerade och att det aldrig var någon fara med rättsstatens principer och domstolarnas oberoende. Eller så kan man tolka det som att domstolsväsendet inte förmådde försvara sitt oberoende från politikens styrning.

Den 17 mars 2023 presenterade Grundlagskommittén sitt betänkande. Stärkta skrivningar i grundlagen om domstolarnas oberoende föreslås. Grundlagar är ett jättebra skydd – så länge de följs.

Håll utkik på Folk och Försvars hemsida under hösten för att skicka in din ansökan till Försvars- och säkerhetsakademin 2024!