Denna text är skriven av Julia Törsleff, en av deltagarna i årets upplaga av Försvars- och Säkerhetsakademin (FOSA). FOSA är en unik och exklusiv spetsutbildning för unga engagerade från Folk och Försvars medlemsorganisationer och deltagarna utgör en viktig del inom Sveriges nutida och framtida säkerhetspolitiska fält. Deltagarnas texter är skrivna utifrån deras egna åsikter och perspektiv kring försvars- och säkerhetspolitik samt samhällets krisberedskap. Julia Törsleff från Svenska Lottakåren skriver i denna artikel om framtiden för svensk totalförsvars- och krisberedskapsarbete.
Sverige styrs på samma sätt i kris som i fredstid, där arbetet med krisberedskap och civilt försvar handlar om att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera kriser och krig. Sveriges regerings mål för krisberedskap är, utöver att minska risken för olyckor och kriser som hotar Sveriges säkerhet, att värna människors liv, hälsa och grundläggande demokratiska rättigheter. Till skillnad från andra länder har Sverige inte en central myndighet som kan styra andra myndigheter och aktörer i kris, utan utgår istället från begreppet samverkan där samtliga inblandade aktörer måste kunna arbeta tillsammans. Krisberedskapsarbetet guidas av ansvars-, närhets- och likhetsprinciperna. Här har regeringen, myndigheter, länsstyrelser, regioner och kommuner ett stort ansvar, men även privata företag, civilsamhällesorganisationer och den enskilda individen.
År 2015 beslutade regeringen att Försvarsmakten, MSB och berörda civila myndigheter skulle återuppta en sammanhängande planering av totalförsvaret. Det civila försvaret omfattar hela samhället, där aktörer måste samverka och arbeta utifrån gemensamma mål. Planeringen utgår från en gemensam hotbild och har en gemensam syn på aktiviteter, principer för samordning, prioriteringar och resursförstärkningar. Under samhällskriser är förmåga att skapa gemensamma lägesbilder avgörande för att snabbt kunna koordinera och samordna olika aktörer. Denna förmåga kan dock försvåras av berörda aktörers bristande kunskap om varandras uppdrag eller att en fungerande kommunikation inte har etablerats på förhand. Utvärderingar av Sveriges krisberedskap, bland annat till följd av skogsbranden i Västmanland 2014, har visat på allvarliga brister i samhällets förmåga att hantera allvarliga kriser. Då myndigheterna är självständiga aktörer kan det i en samhällskris uppstå oklarheter gällande mandat och ansvarsområden, där ansvarsprincipen har skapat förvirring på såväl lokal- som regional nivå eftersom ansvarsfördelningen mellan regeringen och centrala myndigheter inte alltid är tydlig.
Sveriges nationella krisberedskap angår alla nivåer i samhället. En kris där många människor och stora värden riskerar att skadas kännetecknas av att den direkt eller indirekt både påverkar och kräver samordnade insatser från flera samhällssektorer, där resurser som vanligtvis är utspridda mellan olika aktörer och stor geografisk yta snabbt ska kunna utnyttjas på ett effektivt sätt. Gemensamma grunder utgör ett viktigt fundament för samverkan under samhällsstörningar och kriser eftersom de underlättar aktörsgemensam inriktning och samordning. Med få eller inga skillnader i mandat och ansvar blir samverkan beroende av informella mekanismer ett ömsesidigt förtroende, tidigare delade erfarenheter och personliga relationer. En väl fungerande samverkan förutsätter därmed att aktörer har arbetat tillsammans över tid, där maktobalanser kopplat till relationer, status och mandat avgör organisationers förmåga att samverka. Även ökad kännedom om aktörers uppdrag, ett aktörsgemensamt språk och etablerad tillit kan bidra till ökad samverkansförmåga mellan organisationer. Samtidigt kan liknande processer öka fragmenteringen genom att somliga aktörer inte inkluderas.
I nuläget saknas flera viktiga aktörer i krisberedskapssystemet, där exempelvis instanser med ansvar för sociala verksamheter (snarare än tekniska) ofta saknar en uttrycklig roll i svensk krisberedskap. Exempelvis har Socialstyrelsen ett utpekat ansvar, men det finns i dagsläget inget uttryckt formellt ansvar gällande den kommunala socialtjänstens och den kommunala hälso- och sjukvårdens krisberedskap. Detta skapar fragmentering inom krisberedskapsarbetet, där essentiella instanser förbises och saknas i debatten. För att uppnå målen för det civila försvaret krävs inkludering av samtliga krisaktörer i arbetet att identifiera risk- och sårbarheter.
I händelse av kris har frivilliga försvarsorganisationer och civilsamhällesorganisationer en betydande funktion och stöder kommuners krisorganisation när ordinarie resurser inte räcker till, de bidrar även till att stärka försvarsviljan och totalförsvarets samhällsförankring genom stöd till civila aktörer och Försvarsmakten. Även trossamfund spelar en viktig roll under samhällskriser, vilka exempelvis har varit en viktig kanal för att förmedla korrekt och verifierad information under Covid-19- pandemin. Dessa aktörer är en underutnyttjad resurs, som trots deras praktiska bidrag i hanteringen av allvarliga händelser saknar en uttalad roll i svensk krisberedskap.
Eftersom civilsamhället och frivilliga ofta har god lokal kännedom, skulle möjligheterna till samverkan och snabba insatser kunna stärkas genom inkludering av dessa perspektiv i planeringsarbetet. Detta skulle sannolikt bidra till en bättre situationsförståelse och öka möjligheten att effektivt möta de behov som finns.
Begreppet säkerhet och mänsklig säkerhet har olika innebörd för människor, beroende på exempelvis socioekonomiska faktorer, etnicitet, kön/genus, ålder och sexualitet.
Definitionen av säkerhet tenderar dock att stanna vid en analys av själva hotbilden där flera av de senaste årens utredningar, underlag och beslut kring totalförsvar och krisberedskap fokuserar på systemperspektivet, snarare än att se till konsekvenserna för de som drabbas och vilka effekter det kan ha på samhället i stort. Trots dokument som är tänkta att vägleda aktörer i arbetet för samordning och ledning vid samhällsstörningar behövs ett bredare perspektiv och ett mer flexibelt system. En ökad inkludering av civilsamhället och utsatta samhällsgruppers perspektiv skulle potentiellt bidra till att öka känslan av delaktighet och minska samhällelig fragmentering. För att utveckla dagens krisberedskapssystem behöver synen på den enskildes förmåga breddas, vilket görs genom ökad förståelse för hur förmågor skiljer sig åt på individ-, grupp- och organisatorisk nivå. Krisberedskapssystemet behöver en starkare social dimension där aktörer som civilsamhället och ej erkända krishanteringsaktörer har en tydligare och formaliserad roll.
En kris drabbar många människor och stora delar av samhället, men ofta slår den på olika sätt mot samhällsgrupper. Flera brister i samhällets förmåga att stödja och ta hand om personer som drabbas vid olika kriser har under de senaste åren identifierats, vilket synliggjort frånvaron av den sociala dimensionen och det humanitära perspektivet på svensk krisberedskap. Redan utsatta samhällsgrupper drabbas hårdare, vilket kan ha långsiktig negativ effekt på samhället. Sett till Covid-19-pandemin, har den visat sig slå extra hårt mot socioekonomiskt utsatta grupper där ojämlikheter i hälsa utifrån bland annat kön, ålder och socioekonomisk situation riskerar att öka.
Maktförskjutningen inom svensk krisberedskap kan delvis vara ett resultat av att den offentliga sektorn i sin beredskapsplanering vanligtvis analyserar och hanterar tekniska och naturrelaterade risker där sociala risker (särskilt det förebyggande arbetet) behandlas separat. Detta speglas även i vilka funktioner inom exempelvis kommunförvaltningar som ingår, och inte anses ingå, i krisberedskapsarbetet, där den är traditionellt bemannad av personer med bakgrund inom exempelvis räddningstjänst snarare än personer med bakgrund i socialtjänst och hälsosektorn. Normer och maktordningar påverkar därmed arbetet med risk och sårbarhet i flera avseenden.
Genom att identifiera och förstå de strukturer som finns inom det svenska krisberedskapssystemet samt studera målsättningar tillsammans med sociala mekanismer kan man åstadkomma en ny syn på hur beredskapsarbetet ska bedrivas. Exempelvis är aktörsgemensamma övningar ett bra sätt att stärka förståelsen för varandras uppdrag och ansvarsområden. Övningar som genomsyras av en bredare risk- och sårbarhetsanalys skulle kunna bidra till ett långsiktigt och flerdimensionellt krisberedskapsarbete. Då organisationer och myndigheter, trots planering och riktlinjer, tycks möta utmaningar gällande samverkan bör även ansvarsprincipen förtydligas. För detta krävs gemensamma mål och starka sektorövergripande strukturer och system som stödjer ett gemensamt synsätt på verksamheten, det inkluderar även det civila perspektivet. Eftersom totalförsvaret bygger på hela samhällets förmåga att försvara Sverige, borde frågan om medborgares olika förutsättningar vara en central del av planeringsarbetet. Tillit till myndigheter och andra medborgare är ett viktigt fundament till att totalförsvaret ska kunna fungera, vilket bygger på att hela befolkningen är representerade och kan komma till tals.
Diskussionen om det svenska krisberedskapssystemet i större utsträckning bör utgå från mänskliga behov och ha som grundläggande mål att systemet ska tjäna de som drabbas i kriser, där det i nuläget syns en diskripens gällande aktörers målsättningar och hur krisberedskapsmålen tolkas. Genom ett bredare perspektiv på Sveriges beredskapssystem, där även icke erkända krishanteringsaktörer synliggörs, skulle möjligheten att möta olika behov öka. En inkludering av relevanta perspektiv skulle även underlätta förmågan att samordna resurser.
Avslutningsvis behöver totalförsvarsplaneringen fortsatt förstärkas, där innovation och analys som inkluderar fler perspektiv behövs. Det krävs en sammanhållen strategi och gemensam verktygslåda som bygger på ökat samarbete mellan det civila och militära, där en kombination av perspektiven kan bidra till att bättre förutsäga och möta framtida hot och kriser. Gemensam övningsverksamhet utgör en viktig komponent i arbetet med att förankra totalförsvaret hos Sveriges befolkning, där övningarna ger möjlighet till samverkan mellan offentliga och privata aktörer samt frivilligorganisationer från olika sektorer, geografiska områden och samhällsnivåer.
Även medborgare som saknar koppling till krisaktörer bör inkluderas, eftersom detta främjar förståelsen för totalförsvaret i sin helhet, samtidigt som det kan stärka förtroendet för svenska myndigheter och samhället i stort.
Julia Törsleff, Svenska Lottakåren
I samband med publicering av denna artikel har Folk och Försvar publicerat tre andra artiklar av FOSA-alumner. De finns här:
Den regelbaserade världsordningen är hotad – kan ett gemensamt europeiskt försvar vara lösningen?