Säkerhet har länge betraktats som statens viktigaste uppgift. Den grundläggande idén om säkerhet som allmännytta går långt bakåt i tiden och återspeglar även den moderna politikens utveckling. Efter kalla krigets slut mötte världen ett nytt fenomen där en sektor av privata militära företag växte fram globalt. Sådana företag kan tillhandahålla allt från underhåll, logistik och underrättelsetjänster till väpnade styrkor, erbjudanden om utbildning och strategisk rådgivning. Denna artikel syftar till att förklara den globala framväxten av privata militära företag och tydliggöra de juridiska problem som finns gällande dessa aktörer. Artikeln är skriven av Linnéa Ljungar, praktikant hos Folk och Försvar, och fokuserar särskilt på den ryska Wagnergruppen till följd av dess framträdande roll i både delar av Afrika och nu i Ukraina.
Anna Leander, professor i internationella relationer och statsvetenskap vid Geneva Graduate Institute, reder ut hur privata militära företag (PMCs) har kunnat växa fram under tiden efter kalla kriget.
Kommersialisering av säkerhet betyder att säkerhetstjänster och produkter tas in på marknaden för försäljning. Det kan exempelvis handla om stater som anlitar företag för att utbilda militär personal, agera valövervakare eller för att skydda viktiga personer eller infrastruktur. Vilka är drivkrafterna bakom framväxten av privata militära företag och hur har de fått dessa roller? Varför har kommersialiseringen av säkerhet vuxit de senaste 20 åren?
– Kommersialiseringen av säkerhet och framkomsten av privata militära företag beror på tre olika faktorer. Den första är liberaliseringen och nytänkandet om hur en stat fungerar och är uppbyggd. Idén att marknader var det bästa sättet att styra en stat och att saker och ting skulle vara effektiva och konkurrensmässiga. Hela den offentliga sektorn gick åt det hållet, vilket gav konsekvenser för försvars- och säkerhetspolitiken. Den andra orsaken kan förklaras med slutet på kalla kriget som skapade stora förändringar globalt. Efter kalla krigets slut försvann en enorm militär press. Legitimiteten för en stor försvarsbudget försvann – helt enkelt för hotbilden förändrades och den bärande tanken var att från och med nu är det fred. Försvarsmakten hamnade i en legitimitetskris och behövde tänka nytt för att säkerställa sitt existensberättigade. Ett sätt att göra detta på var att bli effektivare. Anna fortsätter och berättar om den sista förklaringsfaktorn:
-Den tredje faktorn är att dynamiken i risktänkande har förändrats. Det så kallade ”Risk Society” växte fram och innebar att människor började bli alltmer riskmedvetna än de varit tidigare. Detta återspeglades i sin tur på hela samhället. Det hela är ganska enkelt: har man företag som vill sälja säkerhet blir saker och ting också väldigt farliga. Detta handlar inte nödvändigtvis om att företag överdriver risker, utan snarare om professionalism – är man van att tänka på risker, är man också bra på att identifiera dem och förklara för andra, avslutar Anna Leander.
En problematik med den snabba utvecklingen av den privata säkerhetssektorn är att internationella lagar och regelverk inte har anpassats för att kunna reglera företagen. Detta har i sin tur lett till att ansvarsskyldigheten och legitimiteten eftersatts och resulterat i stora svårigheter att ställa företagen inför rätta. Jann Kleffner, professor i folkrätt vid Försvarshögskolan, reder ut detta.Vilka rättsliga regleringar finns idag för privata militära företag? Exempelvis Wagnergruppen.
-Det finns flera sätt för reglering. För det första har vi den internationella rättens allmänna regler och principer som främst riktar sig till stater som skulle använda sig av denna typ av företag, inklusive Wagnergruppen. Sedan har vi specifika internationellrättsliga områden såsom internationell humanitär rätt (krigets lagar) och mänskliga rättigheter. I flera stater finns även nationella regelverk, säger Jann Kleffner och fortsätter:
-Det kom en våg av att använda sig av privata militära företag runt slutet av 90-talet och början av 00-talet, efter det kalla kriget. Det fanns ett visst tryck för att reglera företagen och ansträngningar gjordes för att göra detta inom internationell rätt. Emellertid har det inte resulterat i någon solid rättslig ram specifikt riktad mot PMCs som företag. Vad som däremot gjordes var att utveckla två instrument i synnerhet: Montreux dokumentet, som är icke-bindande, men består av en samling av relevanta redan bestående internationellrättsliga skyldigheter och så kallade ”good practices”. Sedan har vi International Code of Conduct som är ett frivilligt åtagande från PMC att förbinda sig till vissa regler, klarlägger Jann.
Vidare förklarar Jann att det finns flera juridiska hinder för att kunna reglera privata militära företag. Ett sådant är att stater försöker undvika sitt ansvar genom outsourcing till företagen, då det skapas en juridisk gråzon. Den juridiska utmaningen är därmed att komplettera staters ansvar, inte företagens egna ansvar som kollektiva enheter. Han tillägger att vi har ett ansvar för individer, enskilda medlemmar av företagen, som skulle vara inblandade i krigsförbrytelser eller tortyr eller andra internationella brott:
-Vi kan ställa dessa personer till svars. Men mellan staten och individen har vi ju det här kollektivet, de här privata företaget, och att hålla de ansvariga är svårt. Det är i huvudsak upp till inhemska bestämmelser att ställa dem till svars.
Men är det möjligt att reglera PMC som aktör internationellt? Eller är vi, i dagens internationella rättssystem, tvungna att möta denna aktör med nationell lagstiftning?
-Rent juridiskt är mycket möjligt. Men folkrätten fungerar så att det är upp till staternas vilja att skapa internationell rätt. Om det inte finns någon statlig vilja, kommer det inte att finnas någon internationell reglering. Allt kastar oss tillbaka till frågan om vad stater egentligen vill ha. Om vi tittar på det nuvarande internationella klimatet finns det verkligen inte mycket aptit å staternas vägnar att reglera nya saker, särskilt inte saker som är relaterade till säkerhet.
Vilka möjligheter till ansvarsutkrävande finns för företag som misstänks för krigsförbrytelser som Wagnergruppen till exempel?
-Vi måste skilja på enskilda medlemmar som arbetar på uppdrag av företag. Personer som begår krigsförbrytelser och vissa andra folkrättsbrott är straffrättsligt ansvarig och omfattas av nationella domstolars jurisdiktion, och eventuellt till och med vissa internationella domstolars jurisdiktion. När det gäller företagen som sådana är det egentligen en fråga om vilka instrument för nationell lagstiftning som är till förfogande. Vissa nationella rättssystem tillåter att företag och andra kollektiva organisationer åtalas och omfattas av straffrätten. Det finns också en möjlighet till civilrättsligt ansvar och civilrättsliga anspråk mot ett företag, men även detta faller inom ramen för den nationella lagstiftningen.
Kan vi se indikationer på att mer solida rättsliga ramar kommer att skapas för privata militära företag som är verksamma utomlands?
-Det finns inte några indikationer på det inom en snar framtid.
Jann Kleffner förklarar att Rysslands strategi med Wagnergruppen är ett riktigt bra exempel på när stater använder sig av företag för att sätta upp en rökridå. Ryssland tar hjälp av Wagnergruppen för att göra sina affärer, mycket ofta smutsiga sådana, säger Jann och tillägger:
-Om man tittar på Wagnergruppen mer specifikt, har de flesta anställda militärbakgrund och gruppen har en mycket nära förbindelse med Kreml. Därför måste man vara mycket försiktig med att betrakta detta företag som privat eftersom företaget i själva verket är ett statligt instrument som agerar i en gråzon, som ett sätt för staten att undvika ansvar. Detta är ett enormt problem eftersom stater som beter sig på detta sätt, i alla avseenden, inte vill att dessa företag ska regleras och ibland även inte heller att de ska följa internationell rätt. Staternas syfte med företagen är att undvika båda.
Det senaste året har mycket fokus riktats mot det privata militära företaget Wagnergruppen, inte minst på grund av deras närvaro i Centralafrikanska republiken, Mali och nu i kriget i Ukraina. Jakob Hedenskog, analytiker vid Centrum för Östeuropastudier (SCEEUS), klargör mer om just Wagnergruppen.
Jakob börjar med att förklara att han inte betraktar Wagnergruppen som ett riktigt privat militärt företag, trots att den oftast beskrivs med det epitetet i västvärlden, utan som ett specialförband under den militära underrättelsetjänsten GRU (eller GU). Wagnergruppen tränar på en GRU-bas, de får utrustning från försvarsministeriet och de får transporter från ryska staten och transporteras med hjälp av ryska staten. Därtill får de även specialpass, det vill säga samma pass som används av de ryska specialförbanden. Med andra ord har de nära kopplingar till den ryska staten och framför allt till specialförbanden.
Vad utmärker Wagnergruppen från andra liknande grupper/företag?
-De är omskrivna och omtalade. Wagnergruppen är mycket aktiva, inte enbart i länder utan på kontinenter. De är aktiva i strider och används av den ryska regimen i många typer av verksamheter. De har exempelvis verkat i Sudan, varit en aktör som arbetat som valobservatör i Madagaskar, verkat i Libyen, stöttat regimen i Mocambique under i inbördeskriget. Därtill har de opererat i Venezuela, Ukraina och Syrien. Wagnergruppen är också utmärkande med tanke på deras tydliga kopplingar till Yevgeny Prigozhin, en av Putins närmst allierade. Dessa kopplingar gör att gruppen har stora finansiella muskler, och kan, trots stora förluster i strider, alltid rekrytera ny personal.
Jakob fortsätter:
-Wagnergruppen är en del av Rysslands stormaktskrig mot USA på den afrikanska kontinenten. Det är inte alltid som detta uttalas explicit, men USA är alltid målet. Därtill kan detta stormaktskrig utspelas även mot Frankrike i exempelvis Mali, liksom även Portugal. Dock bryr sig Ryssland inte riktigt om Frankrike och Portugal på samma sätt som USA.
Wagnergruppens ledare Yevgeny Prigozhin har fått en mer framträdande roll i media och han har nu erkänt sig finansiera gruppen. Jakob Hedenskog förklarar att Ryssland vill behålla förnekbarheten kring Wagnergruppen och Ryssland bryr sig egentligen väldigt lite om vad som sägs kring Wagnergruppen och släpper därför lite undan för undan. Att släppa denna information är ett sätt att visa att ”vi kan göra vad vi vill, vi bryr oss inte om vad ni säger i alla fall”. Jakob ser inte att de kommer erkänna gruppen helt, någon gång, eftersom det inte finns någon anledning till det. Det grundar sig i att Ryssland är fullt nöjd med sakernas tillstånd. De bryr sig inte om vad vi säger om Wagnergruppen, trots sanktioner.
Vidare berättar Jakob om en händelse som kan förklara Rysslands ökade användning av Wagnergruppen i just Afrika:
-Det är rätt intressant hur Prigozhin, år 2017, fick tillträde till Putin. Prigozhin var sedan tidigare engagerad i Afrika och lyckades sedan övertyga Putin om att arbetet som han har gjort i Afrika skulle vara bra även för Ryssland, exempelvis till följd av tillgången till afrikanska naturresurser. Efter detta möte tog det fart för Wagnergruppen eftersom Putin insåg att det var bra för Rysslands utrikespolitik.
Det har på senare tid spridits bilder och filmer på Yevgeny Prigozhin när han åker till olika fängelser i Ryssland och vill rekrytera fångar till Ukraina. Hur effektivt har detta varit?
-Jag tror inte, och ser inga indikationer på att fängelserekryteringen har varit så framgångsrik. Troligen har många anslutit sig till Wagnergruppen i hopp om att ta sig ifrån fängelset. Dessutom är det svårt att se att det blir effektiva förband av fängelserektyreringen. Händelserna med fängelset visar på desperation från Prigozhin. Vanligtvis rekryteras före detta soldater och säkerhetstjänstspersonal med egen stridserfarenhet.
Vilket är Wagnergruppens syfte? Är gruppen främst ett medel för inflytande i länder i Afrika eller tjänar gruppen fler syften? Hur viktig är Wagnergruppen för rysk säkerhetspolitik?
-Ryssland känner behov av att använda sig av ett militärt förband. Staten har inte ansvar och Ryssland behöver inte betala ut ersättning, Ryssland behöver överhuvudtaget inte veta av att den finns. Det gör Wagnergruppen väldigt behändig för Ryssland som stat givet de utrikespolitiska mål som Ryssland har i exempelvis Afrika.
Jakob tillägger att Wagnergruppen är en huvudaktör i Afrika eftersom Ryssland inte har egna militära förband på plats. Mycket av det som gör Wagnergruppen effektiv är att personal enkelt kan förflyttas mellan olika länder. Däremot är det inte alltid som Wagnergruppen lyckas taktiskt, men gruppen har ändå relativt stort inflytande i förhållande till sina ringa resurser:
-Med andra ord når Ryssland politiska mål genom relativt små resurser i Afrika via Wagnergruppen, menar Jakob.
Jakob lyfter också en problematik gällande Wagnergruppens verksamhet där det är svårt att ha insyn i och veta hur det faktiskt går till när gruppen får uppdrag av stater. Det finns visserligen kontrakt mellan stater och Wagnergruppen, men exakt hur penningtransaktioner går till har man inte insyn i. Samtidigt blir det svårare och svårare att förneka med staters inblandning och att det faktiskt händer.
Vilken roll har Wagnergruppen i kriget i Ukraina? Har den rollen förändrats under krigets gång?
-Deras roll har förändrats under krigets gång. Gruppen var med i slaget i Debaltseve i februari 2015. Wagnergruppen har sedan varit aktiva under hela Rysslands invasion med start 24 februari 2022. Förmodligen var några Wagnertrupper i Kiev och strax efteråt för att gripa, alternativt döda, Ukrainas president Volodymyr Zelensky. Sedan har man succesivt blivit involverade i striderna i Donbass. Under senare tid har Wagnergruppen också fått ett större ansvar för olika sektorer. Gruppen är effektiva på så sätt att de ganska enkelt kan förflyttats, vilken vi kan se eftersom det har omplacerats personal från Libyen till Ukraina exempelvis.
Jakob fortsätter:
-Det är intressant hur Wagnergruppen har använts i kriget i Ukraina. De har fått större ansvar att bevaka vissa sektorer, till exempel att försvara kraftverk. Ryssland har gett Wagnergruppen ett större ansvar i striderna, vilket kan visa på en svaghet från Rysslands sida.
Därtill vill Jakob avsluta med att understryka en sak:
-Man ska inte överdriva Wagnergruppens inflytande i Ukraina. Det är inte en avgörande resurs, men de har fått större befogenheter. Då har de mycket större inflytande i Afrika.
Att Wagnergruppen är ett viktigt instrument för Ryssland att nå sina utrikespolitiska mål i Afrika är ett faktum. Wagnergruppen är ett redskap för Ryssland att få inflytande och genomföra operationer i en juridisk gråzon. Kommer detta innebära att det blir vanligare att stater använder PMCs som Wagnergruppen för att nå politiska mål? Jann Kleffner förklarar:
-Vi vet inte. Det gör ingen av oss. Trenden verkar vara att det inte är troligt att de kommer att försvinna i alla fall. De stater som inte är öppna för interna påtryckningar från det civila samhället och icke-statliga organisationer kommer förmodligen att använda sig av dessa företag i framtiden.
Jann tillägger också att det inte bara varit ett problem för Ryssland och Wagnergruppen, utan problemet är mycket bredare än så. Vi får inte glömma bort det amerikanska privata militära företaget Black Water (idag kallat Academi) som till exempel var inblandat i misshandel av fångar i Irak. Avslutningsvis tillägger Jann:
-Jag vill återigen understryka att staternas vilja att få ett fastare grepp om dessa företag och grupper inte verkar finnas där ännu, och för att få en internationell reglering av privata militära företag måste det finnas en vilja från staterna.
I anslutning till denna artikel kommer ytterligare en artikel att publiceras inom kort. Då utifrån FN:s perspektiv på privata militära företag i deras operationsområden, med speciellt fokus på Wagnergruppen i Mali och Centralafrikanska republiken.
Linnéa Ljungar, Praktikant på Folk och Försvar
Är du intresserad av att läsa mer om Wagnergruppen och privata militära företag? Läs artikeln “Hur påverkar Wagnergruppen FN:s insatser?”
Jakob Hedenskog är analytiker vid Centrum för Östeuropastudier (SCEEUS) och kom till Utrikespolitiska institutet 2021. Tidigare arbetade Jakob på Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI). Han har gedigen erfarenhet av att studera Ryssland och Östeuropa, med särskilt fokus på Moldavien, Belarus, Ukraina och Sydkaukasien (Armenien, Azerbajdzjan och Georgien).
Anna Leander är professor i internationella relationer och statsvetenskap vid Geneve Graduate Institute. Hennes expertisområden är kommersiell säkerhet, kritiska säkerhetsstudier och företag bland andra. Hon är dessutom redaktör för Commercialising Security in Europe (Routledge 2013), Business and Global Governance (Routledge 2010) och Constructivism and International Relations (Routledge 2006).
Jann Kleffner är professor i internationell rätt vid Försvarshögskolan. Han är även extraordinär professor (extraordinary professor) vid den juridiska fakulteten vid University of Pretoria i Sydafrika. Professor Kleffners forskning berör områdena internationell folkrätt, med särskild inriktning på den internationella rätten för militära operationer, inklusive rätten för väpnade konflikter och fredsoperationer, jus ad bellum, internationell straffrätt och människorättslagstiftning. Tidigare har han dessutom varit expert och konsult för ett antal stater och mellanstatliga och icke-statliga organisationer, däribland FN, Internationella rödakorskommittén, Internationella brottmålsdomstolen, Internationella krigsförbrytartribunalen för f.d. Jugoslavien och International Law Association.