Civil-militär samverkan är populärt. Militärledningar inser att traditionella kärnkompetenser inte är tillräckliga för uppgifter militärer nu är satta att lösa, och politiker inser komplexiteten i de mål som sätts upp för internationella engagemang. Samarbete mellan militär personal och biståndsarbetare eller politiska rådgivare blir centralt. Det väcker frågor om styrningen av mer eller mindre samordnade internationella insatser, skriver Johan Larnefeldt.

Olika krav på resultat
Utvecklingssamarbetet har debatterats med ökande intensitet de senaste åren. När det senaste decenniets utveckling gått mot stärkt ägarskap för mottagare och större harmonisering mellan givare, har fokus i Sverige framför allt legat på resultat och transparens. Biståndsministern har varit den kanske mest aktiva deltagaren i det svenska samtalet, och ihärdigt insisterat på att man ska kunna se vad varje svensk biståndskrona ger, något som påverkat Sidas interna strukturer och resultatuppföljningar. Rimligheten och framgången i dessa strävanden kan ifrågasättas, och den biståndspolitiska debatten grundas ofta på ideologiska fördomar. Dock är det tydligt att det svenska utvecklingssamarbetet står under betydligt starkare belysning än förr.

Debatten om militära insatser är annorlunda. När det gäller regelbundna medieavslöjanden om skenande budgetar kan Försvarsmakten och Sida visserligen påminna om varandra, men diskussionerna om deras faktiska verksamheter förs med skilda utgångspunkter. Medan biståndsministern regelbundet lanserar medieutspel på temat att hon inte vet, men gärna vill veta, vad Sidas verksamhet leder till, hör vi inte försvarsministern ifrågasätta – eller ens förklara – vilka effekter svensk militär närvaro i omvärlden har eller har haft. Detta förhållande speglas i den mer allmänna mediedebatten, där svenska internationella insatser mest blir en fråga om att vara för eller emot – eller möjligen om huruvida det ska vara fem eller åtta Gripenplan.

Inom utveckling och bistånd är det vanligt att hänvisa till den så kallade mikro–makroparadoxen: trots tydliga resultat på mikronivå (hälsa, utbildning, försörjningsmöjligheter) är det inte lika lätt att se tydliga effekter på makronivå (tillväxt). Även om denna tanke bygger på det felaktiga antagandet att enskilda biståndsinterventioner i allmänhet har syftat till ökad tillväxt, kan en jämförelse med militära insatser vara relevant. För att diskutera skärningspunkten mellan utvecklingssamarbete och militära insatser från en svensk horisont är Afghanistan det mest relevanta exemplet.

Varningssignal från Riksrevisionen
Riksrevisionen presenterade nyligen en omfattande granskning av Sveriges bidrag till internationella insatser. Slutsatserna är inte uppmuntrande. Vad gäller faktiska resultat av de svenska bidragen konstateras att regeringens styrning utformats utan att konkreta resultat har efterfrågats på ett tydligt sätt. Därför är resultaten mycket svåra att bedöma. Riksrevisionen påpekar bland annat att Försvarsmaktens rapportering framför allt inriktas på närvaro, materiella resurser och allmänna förmågor, snarare än på uppnådda resultat. Man menar också att regeringens styrning är splittrad utefter utgiftsområde och ansvarig myndighet, vilket förhindrar heltäckande rapportering till riksdagen. Detta är tydligt inte minst i styrningen av svenska insatser i Afghanistan.

ISAF: s strategiska doktrin för insatsen i Afghanistan – counterinsurgency eller COIN – innebär närmast per automatik en intim samordning av militära insatser och biståndsinsatser. COIN handlar om att samtidigt som ”upproret” bekämpas, eliminera dess drivkrafter, genom att skydda civilbefolkning och skapa en legitim stat inklusive lokal administration. Bedömningen att sådan samordning är önskvärd verkar delas av Försvarsmakten men inte fullt ut av Sida, eller av biståndssektorn i stort. En slutsats som kan dras utifrån Riksrevisionens granskning är att som regeringens styrning av dessa två myndigheter ser ut kan de båda följa sina respektive styrdokument och ändå hamna i helt skilda positioner. Trots att samverkan betonas på retorisk nivå tillämpar regeringen separata styrsystem och -processer för utvecklingssamarbetet och för de militära insatserna.

Regeringen har alltså inte integrerat substantiell samordning av bistånd och militära insatser. Resultaten är därefter, enligt Riksrevisionen, som menar att faktisk samverkan i Afghanistan huvudsakligen består i ”att civila och militära aktörer bor och verkar i samma område, informerar varandra och identifierar vilken aktör som ska göra vad.” Det är knappast tillräckligt utifrån de högt ställda idealen, och det är värt att notera att denna begränsning är en helt rimlig konsekvens av regeringens (brist på) styrning.

Oförmågan att faktiskt tillämpa den civil–militära samverkan som förespråkas gäller också den faktiska, slutgiltiga resultatnivån – vad som faktiskt uppnås genom svenska insatser i exempelvis Afghanistan. Regeringen hävdar – helt rimligt – att komplexiteten i internationella insatser gör det svårt att redovisa konkreta samband mellan svensk insats och reella resultat. Som Riksrevisionen påpekar har detta dock inte hindrat samma regering från att kräva just detta av det svenska utvecklingssamarbetet, som ju kännetecknas av en liknande komplexitet och möjligen ännu fler inblandade aktörer. Denna skillnad i krav- och bedömningsnivå är möjligen det första som måste åtgärdas för att svensk civil–militär samverkan i internationella insatser ska fungera bättre. Det andra är givetvis själva styrningen

Oklara målbilder
Ett möjligt konstaterande är att en tydlig rörelse mot mål- och resultatstyrning finns inom det svenska utvecklingssamarbetet, men inte inom internationella militära insatser, och än mindre inom civil–militär samverkan. En orsak till skillnaderna skulle kunna vara målens karaktär. Målen för utvecklings- och biståndsarbete är visserligen komplexa, men ändå relativt stabila. Internationella insatser av militär karaktär kännetecknas av mer glidande mål och motiv. Argumenten för internationell närvaro i Afghanistan är ett tydligt exempel: beroende på sammanhang kan insatsen sägas handla om att skapa förutsättningar för god samhällsstyrning, att skydda världen eller Sverige från transnationell terrorism, att leva upp till åtaganden inom FN, att rädda de afghanska kvinnorna från talibanerna, att värna mänskliga rättigheter, att främja flickors skolgång, eller att stärka Sveriges trovärdighet som samarbetspartner till Nato. Större klarhet om målen på en allmän nivå skulle rimligen underlätta fungerande styrning på lokal nivå.

Poängen här är inte att påstå att biståndsinsatser har effekter, medan miltära insatser inte har det. Det är förmodligen möjligt för åtminstone amerikanska trupper att ”rensa” och (i militär bemärkelse) kontrollera stora delar av Afghanistan, men det är ännu inte möjligt för någon konstellation av utländska aktörer att skapa en legitim och fungerande afghansk stat och lokaladministration. Man har helt enkelt inte lyckats med den civila komponenten i COIN, utan stödjer en illegitim och djupt korrumperad regering utan demokratisk förankring på lokal nivå. Det är visserligen helt rimligt att påstå att en fungerande stat är Afghanistans bästa hopp, men detta ställer nya krav på styrning och organisering, krav som alldeles uppenbart är svåra att leva upp till.

Som den politiska styrningen av den internationella närvaron i Afghanistan nu ser ut är militära insatser möjligen mest framgångsrika när de får vara just detta – och biståndsinsatser verkar lika ofta stjälpas som hjälpas av samröre med militära styrkor. Att se utvecklingssamarbete och militära insatser – samordnade eller ej – som de centrala lösningarna är givetvis otillräckligt, eftersom det fundamentala problemet i Afghanistan snarare är politiskt. Problemen med civil–militär samverkan är inte naturgivna och ofrånkomliga, men om ansvariga beslutsfattare verkligen vill ha seriös samverkan på fältet behövs rimligen både fungerande styrkedjor och en ärlig diskussion om vad som egentligen är målet med internationella insatser som den i Afghanistan.

Johan Larnefeldt, frilansskribent

Dela