Det här är en intervju om militär operationsanalys och förmågeutveckling som är genomförd med en av FOI:s operationsanalytiker. Jan Henningsson är forskningsledare på Försvarsanalys och har 30 års erfarenhet på området. Han har nyligen fått Högkvarterets förtjänstmedalj för sina insatser. Intervjun är genomförd av Zebulon Carlander som är säkerhetspolitisk programansvarig hos Folk och Försvar.
Vad är operationsanalys?
FOI:s militära operationsanalys syftar till att stödja beslutsfattande i första hand inom Försvarsmakten genom att tillämpa vetenskapliga metoder och modeller.
Vi har operationsanalytiker som är placerade hos Försvarsmakten i högkvarteret och försvarsgrensstaberna, några är direktstöd på regeringskansliet och en del arbetar i FOI:s lokaler i Kista.
Vi stödjer i två huvudsakliga områden. Det ena är operativt. Hur använder Försvarsmakten de resurser som man har? Det andra är att utveckla förmåga. Hur kan och bör krigsförband och andra resurserna vara utformade på 10-20 års sikt?
Vi stödjer på ett sätt som är anpassat till problem uppdragsgivaren har.
Vi använder bland annat metoder som scenarier och krigsspel. Vi gör olika typer av analyser, beräkningar och simuleringar. Ofta tar vi fram eller anpassar metoder för det specifika problemet och hjälper sedan till att använda dem.
I en arbetsgrupp brukar vi främst bidra med metoder, medan Försvarsmaktens anställda står för huvuddelen av sakkunskapen.
Vår typ av operationsanalys har till stor del sin grund i Storbritannien och andra världskriget. Då försökte man bl.a. räkna på effekten av olika sätt att skydda konvojer med handelsfartyg. För svensk del jobbades exempelvis mycket med ubåtsjakt under 1980- och 1990-talen. En fråga kunde vara vilken kombination av styrkor som var optimal? Exempelvis fördelningen av helikoptrar, fartyg och så vidare.
Eftersom uppgifterna för oss operationsanalytiker till stor del är att använda vetenskapliga metoder och att göra beräkningar och simuleringar samt att söka lösningar baserat på modern teknik, har det varit naturligt att operationsanalytikerna i huvudsak rekryterades bland naturvetare och civilingenjörer.
Hur går det till när en försvarsmakt ska planera för att försvara ett land?
Detta görs inom vad som kallas för försvarsplanering och operativ planering, som förenklat är att planera hur man ska använda befintliga resurser som krigsförband för att lösa Försvarsmaktens uppgifter. Försvarsmakten har flera olika uppgifter, främst att försvara landet mot väpnat angrepp, hävda Sveriges territoriella integritet och genomföra fredsfrämjande insatser.
Grunden för försvarsplaneringen är Försvarsmaktens uppgifter, hot och utmaningar samt syn på omvärlden, vilket inkluderar det vi kallar för tredje part, som exempelvis kan vara Nato eller länder i vårt närområde. En annan viktig grund är status på de resurser som vi har. Exempelvis vilka krigsförband som är tillgängliga och hur ”bra” är de? Resurserna innefattar både det militära försvaret och övriga delar av totalförsvaret.
Planeringen börjar på en övergripande nivå för hela Försvarsmakten. Sedan bryts planeringen ner i olika steg och till slut kan man planera vad ett enskilt förband ska göra i en specifik situation. Viktiga deltagare i den här processen är olika delar av Högkvarteret, särskilt insatsledningen och Must. Sedan deltar försvarsgrensstaberna och ibland enskilda förband.
Ofta börjar arbetet med att göra en operativ studie där man mer förutsättningslöst studerar olika scenarier och olika handlingsalternativ. Studierna bygger upp kunskap som man sedan använder i konkret planering.
Planeringen brukar ha ett tidsperspektiv på 3-5 år, men kan ändras beroende på utvecklingen i omvärlden. Planeringen ligger till grund för hur man agerar i en konkret situation. Den konkreta situationen man råkar ut för kommer normalt sett inte vara exakt sådan som man har planerat för, men med hjälp av planeringen har man en grund för att enklare kunna leda och agera i den konkreta situationen. Planeringen ger även underlag för vilken beredskap och tillgänglighet som ska finnas för olika förband.
Hur ser processen ut när en försvarsmakt ska planera för långsiktig utveckling av militär förmåga?
Till att börja med har Försvarsmakten forskning och studiearbete som pågår hela tiden. Man försöker upprätthålla en kunskapsbas om vad som är möjligt och önskvärt att göra.
Försvarsmakten genomför också perspektivstudien där man fokuserar på vad som kan hända på 10-20 års sikt? Det inbegriper alltifrån hur omvärlden kan förändras, vilka externa förutsättningar som kan påverka oss till vad vi skulle kunna göra. Perspektivstudien är ett sätt att bygga kunskap och underlag som dels används internt inom Försvarsmakten och dels som underlag för försvarsberedningen och annat försvarsbeslutsarbete.
Den övergripande processen att utveckla militär förmåga drivs i Sverige genom försvarsbesluten. Knutet till försvarsbeslutet får Försvarsmakten inriktningar från regeringen. Som en konsekvens av regeringens inriktningar tar Försvarsmakten fram sin strategiska inriktning och gör en planering för ungefär tio år. Detta fördjupas sedan i mer konkreta och detaljerade planer för exempelvis krigsförbandsutveckling, materielanskaffning och personalförsörjning.
Planerna justeras efterhand eftersom det alltid händer saker som påverkar.
En gammal sanning i försvarspolitiken är att det tar lång tid att bygga militär förmåga. Stämmer det och i så fall varför?
Ja, i huvudsak stämmer det. Några exempel på det är att i nuvarande försvarsbeslut beslutades att sätta upp ett antal nya krigsförband. Av de nya krigsförbanden är det något som ska finnas till 2025 men många hinner inte bli färdiga förrän framåt 2030.
Ett annat exempel är materielprojekt med stora utvecklingsdelar, exempelvis stridsflygplanet Gripen E eller ubåtssystemet A26. Första besluten från regeringsnivå för dessa system kom runt 2010-2012, men de kommer sannolikt att få full effekt först framåt 2030. Då talar vi om en process på upp emot 20 år.
Med det nuvarande försvarsbeslutet tillkommer flera nya regementen och flottiljer. Det kommer att ta till andra halvan av 2020-talet innan alla är färdiga. Det är många faktorer som gör att det tar tid. Dels är det besluts- och planeringsprocesserna, men också sådant som bygglov och miljötillstånd gör att det kan dra ut på tiden.
Man kan säga att processerna för att skapa förmåga, till stor del är anpassade för försvarsbeslutsperioder och att utveckla ny förmåga på 10 års sikt.
Vad går att göra på kort sikt för att höja försvarets operativa förmåga?
På riktigt kort sikt, dagar till veckor, kan man göra sådant som vi de senaste veckorna kunnat läsa i tidningarna, exempelvis när Försvarsmakten har ökat sin närvaro på Gotland. Om situationen kräver det kan man ytterligare öka förmågan genom aktivering och mobilisering av fler krigsförband. Detta är åtgärder man gör med befintliga resurser inom ramen för den operativa verksamheten.
Att utveckla förmåga på lång sikt, 5-10 år, sker genom bland annat försvarsbeslut och ordinarie utvecklings- och planeringsprocesser. Det finns etablerade regelverk, rutiner och processer som är utformade för att göra detta.
Problemet just nu är att stärka försvaret på 1-3 års sikt. Ofta kan det vara lämpligt att komplettera befintliga förband och åtgärda brister i dem om man vill öka förmågan snabbt.
Regelverk, processer och procedurer är inte så bra anpassade för att stärka förmågan snabbt. Men det finns saker som går att göra relativt fort.
Man kan se över om operativa planer och planer för mobilisering är uppdaterade. Man kan öva på olika sätt, exempelvis repetitionsutbildning av olika förband. Det går att kontrollera status på materiel och anläggningar, reparera och se till att allt finns på rätt plats. Man kan säkerställa att man har tillräckligt med ammunition, livsmedel, drivmedel. Sådant går i många fall att göra inom något år. Det förutsätter dock att alltifrån finansiering och budgetering till planering och praktiska förberedelser går snabbt.
Sedan finns det materiel som går att producera relativt snabbt, exempelvis lastbilar och uniformer. Dock kan planerings-, kravställnings-, upphandlings- och beslutsprocesser ta lång tid.
I debatten har det lyfts fram behov av att kompletteringsanskaffa jaktrobotar till stridsflyg. Att anskaffa så avancerad materiel bygger på att det finns en pågående produktion där vi kan få en “slot” på produktionslinjen ganska snart. För ett vapensystem som AMRAAM jaktrobotar har USA en löpande produktion. Frågan är då om de tillverkar rätt version för oss och om vi kan få en slot-tid relativt snart.
Det finns också några exempel när Försvarsmakten skaffat ny och större materiel fort. Typexemplet är Helikopter 16 som anskaffades 2010-2012 och luftvärnssystemet Patriot som anskaffas nu. Det har gått fort, cirka 3-5 år, från beslut om anskaffning tills de börjar användas operativt. Det bygger på att vi på ett förmånligt sätt fått köpa dem snabbt och fått stöd av amerikanerna att driftssätta och använda dem.
Hur tror du att processen med att ta fram försvarsbeslut kan förbättras?
För försvarsbeslut har man en rimligt etablerad process, åtminstone sedan tre försvarsbeslut tillbaka (2009, 2015 och 2020). Varje försvarsbeslut är unikt med olika förutsättningar och den politiska kontexten kan skilja sig.
Samtidigt finns det flera delar som man kan försöka förbättra:
För det första gäller det att få en balans mellan olika tidsperspektiv, det vill säga vad vi behöver göra här och nu och på längre sikt. I analyser av omvärldsutvecklingen resonerar försvarsberedningen mycket om vad som händer nu och kan hända de närmaste åren. Men när större konkreta åtgärder beslutas så är det mycket som ger effekt först på längre sikt.
Försvarsmaktens viktigaste underlag till försvarsbesluten baseras på perspektivstudien som i huvudsak fokuserar på hur man skulle vilja utveckla försvaret på längre sikt. Perspektivstudien brukar inte fokusera på närtida behov och brister i dagens organisation.
För det andra kan underlagen till försvarsbesluten vara svaga avseende ekonomiska förutsättningar. En rapport från statskontoret 2018 talade om att mycket investeringsutrymme var upplåst för ett antal år framöver, behoven var större än vad som var finansierat. Det innebar att mycket av de ekonomiska tillskotten som beslutats för åren 2021-2025 fick planeras in för att hantera redan planerade men ofinansierade åtgärder snarare än för att utveckla förmåga på det sätt försvarsberedningen föreslagit.
För det tredje är försvarsbeslutet 2020 konservativt i bemärkelsen att de nya förbanden som ska sättas upp i princip är fler förband av de typer man redan har. Många stora materielsatsningar är egentligen fortsatta satsningar på sådant man påbörjat sedan ett antal år tillbaka.
Jag tror det var helt rätt att försvarsbeslutet 2020 fokuserade på att göra befintliga förband och system bättre. Men framöver tror jag det blir viktigt att få mer utrymme för utveckling, exempelvis för att möta förändrade förutsättningar och ta tillvara ny teknologi. Vi kan exempelvis behöva öka vår förmåga inom cyber och rymd.