Den svensk-franska militära relationen har utvecklats starkt de senaste åren. Vad kan vi lära oss av detta samarbete i vardande och hur ska vi förhålla oss till det? I denna artikel utvecklas några tankar. Artikelförfattaren, Per Åkerblom är överste och tjänstgjorde 2017-2020 som försvarsattaché i Paris, d.v.s. under den period då det bilaterala samarbetet etablerades i den riktning vi ser idag.
Inledningsvis avhandlas några generella drag i franskt strategiskt tänkande följt av några aspekter av fransk tillämpning med möjlig relevans för utvecklingen av svensk totalförsvarsförmåga. Artikeln kan även läsas som ett led i att utveckla egen förståelse för franska agendor under det kommande EU-ordförandeskapet.
Den 17-18 oktober i år besökte den franske försvarschefen, general Thierry Burkhard, Sverige och sin svenska motsvarighet, general Micael Bydén. Besöket markerar en milstolpe i den svensk-franska militära och säkerhetspolitiska relationen. Besöket ska naturligtvis kopplas till det bilaterala försvarsministermöte som genomfördes inom ramen för EI2-mötet i Stockholm några veckor tidigare och det letter of intent som Peter Hultqvist och Florence Parly då undertecknade. Dessa centrala mötestillfällen har föregåtts av en successivt ökad och ömsesidig vilja till samarbete som emanerat i ett antal aktiviteter. Det har bl.a. manifesterats på operativ nivå, främst i Mali, men också avseende materielutveckling och i multilaterala sammanhang (Initiative Européenne d’Intervention/European Intervention Initiative (IEI/EI2) eller PESCO). Snart övertar Frankrike ordförandeskapet i EU och även då kommer säkerhetspolitiska frågor att aktualiseras.
Det framåtlutade franska engagemanget i Europakontexten torde knappast ha undgått någon, men samtidigt väcks frågor kring franska bevekelsegrunder och dess bakomliggande drivkrafter. Det är därför av vikt att förstå sin samarbetspart då det annars finns en risk att på ett schablonmässigt eller att på konspiratorisk grund uttyda franska drivkrafter och möjliga agendor. Riskerna kan bestå i att navigera fel i den svensk-franska säkerhetspolitiska/militära relationen och i värsta fall gå miste om möjligheter att tillvarata svenska intressen.
Mot bakgrund av en breddad och alltmer komplex hotbild som är ständigt närvarande och i ständig utveckling finns det behov av att både kritiskt granska vår omvärld och samtidigt utmana vår egen omvärldsuppfattning (och möjligen en cementerad bild av säkerhetspolitiska partners och allierade). Kort sagt: omvärldsutvecklingen ställer krav på att kontinuerligt finkalibrera den egna traditionella säkerhetspolitiska impulskontrollen. Det är därför angeläget att konstant bredda den egna kunskapsbasen i syfte att både undvika risker och tillvarata möjligheter. Det är enligt min erfarenhet i högsta grad gällande för det svensk-franska säkerhetspolitiska och militära relationsbygget.
Denna artikel utgör en essens av personliga reflektioner och iakttagelser sammanställda drygt ett år efter avslutad tjänst som försvarsattaché i Paris åren 2017-2020. Det är inte Försvarsmaktens officiella ståndpunkter som redovisas då jag i första hand skriver som privatperson, men jag anser att spårbarhet och tillförlitlighet samtidigt är centralt för sammanhanget. Det känns naturligtvis stimulerande att i retrospektiv se den rådande bilaterala utvecklingen som jag har haft förmånen att delta i under de gångna åren.
Artikeln har som ambition att beskriva ett utsnitt av franskt (militär)strategiskt och säkerhetspolitiskt tänkande i ett kunskapsbyggande syfte. Ett av ändamålen med detta inlägg är samtidigt att belysa aspekter med relevans för svensk försvarspolitik med betoning på totalförsvar och dess strukturer, men också kopplingar mellan totalförsvar och internationella beroenden.
Några ord om franskt tänkande
För att hantera området ”franskt tänkande” – eller vilken nations tänkande som helst för den delen – räcker naturligtvis inte detta format. För den som önskar förkovra sig i detta ämne, och med fokus på Frankrike så rekommenderas boken How the French Think (Sudhir Hazareesingh, Penguin books (2016)).
En utgångspunkt för att bättre kunna förstå Frankrike utgörs av den franska dualismen. Hur kan den då yttra sig? Den arketypiske fransmannen kan uppfattas som reaktionär och revolutionär i samma person. Begrepp som ”det ärofyllda nederlaget” brukar tillskrivas fransmännen och fransk retorik präglas av visionära uttryckssätt samtidigt som det reella handlandet präglas av pragmatism. Flera motsatspar finns, men denna dualism behöver inte betyda något motstridigt vilket är viktigt att förstå och förhålla sig till.
Ett exempel på detta är den franska synen på behovet av folkförankring kring försvarsfrågor kopplat till försvarsvilja (vision). Det manifesteras i parader och i stundtals ödesmättade ceremonier. Men visionen kontextualiseras också i praktiken genom den tvådagars obligatoriska försvarsupplysning som alla 17-18-åringar underkastas – som är ett reellt och formellt krav för körkortsinnehav, studier vid statliga universitet o.s.v. (pragmatism).
Ytterligare ett exempel på detta är den franska lanseringen av en ”Europaarmé” för några år sedan, som fick många att reagera. Reaktionerna var inte obefogade, men frågan som måste ställas är vilken avsikt president Macron hade med att uttrycka denna ambition? Med en visionär utgångspunkt (Europaarmén) och kompletterande pragmatiska förklaringsmodeller så menar vissa att avsikten med utspelet delvis var inrikespolitisk, andra menar att avsikten var att accelerera tempot i försvarsfrågor inom EU, eller helt enkelt att tvinga fram olika reaktioner. Utspelet tolkades istället stundtals bokstavligt vilket blockerade, eller åtminstone dämpade diskussionen (vilket inte förvånande var ett syfte i sig från förslagets belackare).
Ett konkret exempel som bör nämnas inom ramen för utvecklingen av europeisk försvarsförmåga är etableringen av EI2. Forumet är ett tydligt uttryck för franska europeiska visioner omsatt i ett synnerligen pragmatiskt format där ett antal utvalda och likasinnade (eller åtminstone inte ovilliga) länder samlas för att bl.a. utveckla en gemensam strategisk lägesuppfattning – vid sidan av, men uttryckt som ett komplement till EU:s säkerhetspolitiska och militära forum.
Ovan visar på växelverkan mellan vision och pragmatism utifrån det franska narrativet. Denna förståelse är en förutsättning för en konstruktiv diskussion med franska befattningshavare. Risken är annars stor för låsningar och missförstånd samtidigt som dynamiken i diskussionen ökar – vilket också är en fransk paradgren som gärna utövas i olika forum.
När det kommer till säkerhetspolitik och strategi framstår ytterligare en dualism: debattvilja och värnandet av det fria ordet i kombination med en relativt koherent strategisk kultur, vilket för oss in på nästa tema: strategisk autonomi.
Strategisk autonomi som totalförsvar
Begreppet strategisk autonomi (eller numera oftare benämnt europeisk autonomi) kopplas ibland samman med fransk protektionism och i den svenska säkerhetspolitiska debatten förefaller begreppet därför väcka visst motstånd. Alla länder strävar givetvis alltid efter att optimera egennytta genom att maximera egen säkerhet och värna sina intressen, men alltför enkla förklaringsmodeller är ändock riskabla. Det är därför angeläget att expandera synen på begreppet och förstå dess beståndsdelar, bakomliggande analys och sammanhang.
Den strategiska autonomin är väl förankrad i fransk strategisk doktrin och bärs upp av tre förmågor: a) Förmåga att uppfatta hot (anticiper), b) Förmåga till självständigt beslutsfattande (décider) och c) Förmåga att agera/verka (agir) – sistnämnda omfattar förutom civila och militära operativa förmågor även att förfoga över produktions- och logistikkedjor i vid bemärkelse. Här finns en översättningsmöjlighet till det vi kallar uthållighet/flexibilitet (”resiliens”), eller snarare totalförsvar.
I det följande fördjupas tillämpningen av strategisk autonomi: (1) den nu- och framtida hotbildens komplexa karaktär kopplat till perception och nationell förmåga/internationella beroenden, (2) beslutsfattande och strategiutformning samt (3) nationell handlingsfrihet och statlig kontroll över viss produktion och leverantörskedjor.
För det första finns i det franska narrativet en logikkedja kopplat till internationella beroenden och internationellt samarbete kopplat till förmåga att uppfatta potentiella hot, men också att bygga gemensam förmåga att hantera dessa hot. Den bygger på antagandet att framtida kriser och konflikter per definition har sådan bredd och komplexitet att inga länder ensamma kan förutse dem. Av detta följer att något land aldrig ensamt kan förbereda sig för alla tänkbara scenarier ur bl.a. ett förmågeperspektiv.
Dessutom tenderar hot och risker att bli mer och mer gränsöverskridande. Detta medför även en underrättelserelaterad dimension av nationellt totalförsvar, men framförallt internationella beroenden. Framtida hot och risker kräver följaktligen internationella samarbeten, vilket utgör en inte betydelselös (del)förklaring till fransk aktivism avseende europeisk krishanterings- och försvarsförmåga.
För det andra har man i Frankrike behållit jämförelsevis stark statlig kontroll över nyckelteknologier och krav på kritisk produktionskapacitet ur ett tillgänglighets- och sårbarhetsperspektiv (vilket är synnerligen krävande att upprätthålla, och som kräver fyllda orderböcker – vilket i sin tur kan leda till att aktivera franska protektionistiska reflexer). Och internationella samarbeten till trots, när det verkligen kniper är det nationellt tillgängliga resurser som räknas (vilket pandemin gav prov på i ett antal länder, inklusive Frankrike).
Det centrala och doktrinära i sammanhanget är att ägarskap och nationell kontroll betraktas som avgörande faktorer för att minska sårbarheter, men också att det ligger mer långtgående strategier och tankar bakom franskt agerande än enbart protektionism.
För det tredje, gällande nationell ledning och sammanhållen strategiutformning så har naturligtvis alla länder sina styrkor och svagheter, men det finns här påtagliga skillnader mellan Sverige och Frankrike som bör belysas ur ett totalförsvarsperspektiv. Till dessa hör hur man i den franska administrationen valt att centralisera och samordna utformningen av såväl myndighetsöverskridande planer för kris och krig som nationella vitböcker. Avsikten är bland annat att kunna vara snabbt beslutsfähig och ha en samordnad förmåga på nationell och interministeriell nivå att hantera gemensamma hot och risker.
Frankrike präglas konstitutionellt av en stark koncentration av makt till presidentämbetet, och det speglas även i landets försvars- och säkerhetspolitiska strukturer. Man har följaktligen organiserat sig interministeriellt för att över myndighetsnivån förbereda sig både doktrinärt och i planverk för att hantera ett brett spektrum av hot och risker. Detta är en struktur som naturligtvis har brister och kan utmana andra principer men den kontrasterar mot den svenska traditionella ansvarsprincipen. Med hänsyn till rådande och framtida hotmiljö finns det potential att omsätta, eller åtminstone värdera denna centralistiska ledningsprincip ur ett svenskt perspektiv.
Möjlig tillämpning för Sverige
En samordnad styrning av myndigheter enligt fransk modell kan ha komparativa fördelar sett utifrån en alltmer komplex och breddad hotbild. Utmaningarna i Sverige ligger bl.a. i gränsytorna mellan myndigheterna och den svenska ansvarsprincipen kan verka hämmande då den konfronteras med antagonistiska hot. Ansvarsprincipens funktionalitet bör värderas inför möjliga händelseutvecklingar som präglas av varierande komplexitet och (o)förutsägbarhet. En sådan analys är särskild angelägen kopplad till aktörsdrivna hot där våra inre och yttre gränsytor kan komma att både prövas och exploateras.
(Åter)etableringen av ett totalförsvar baserat på en alltmer komplex och breddad hotbild måste omfatta mer än bara motståndskraft, lagstiftning och nationell samordning. Ett svenskt grundantagande är att motståndskraft bygger på ansvarsprincipens mekanik och en oberoende myndighetsutövning. Dessa aspekter är utan tvekan centrala (och har bl.a. beskrivits i de statliga utredningar som presenterats de senare åren). Till dessa behöver läggas uttalade användbara strategier som stödjer planering och genomförande med anledning av hotbildens karaktär (även om totalförsvar i rättvisans namn måste sägas vara en strategi i sig). Det finns förvisso en utformad nationell säkerhetsstrategi men den är problematiserande snarare än inriktande eller viljestyrd.
Nyckeln kan utgöras av att den myndighetsöverskridande samordnande rollen utvecklas; Sverige bör närmare studera det franska organisatoriska exemplet och våga utmana etablerade principer. Detta i syfte att organisera statsmakterna för en högre grad av samordning mellan myndigheterna och för att utforma användbara och viljestyrda strategier på nationell nivå. Nyckelorden är användbarhet i bemärkelsen att de ska peka ut en färdriktning och metod, samt viljestyrning i bemärkelsen att vara aktiv snarare än reaktiv och händelsestyrd. Beslutet att återföra regeringens kriskansli från justitiedepartementet till statsrådsberedningen som nyligen fattades av statsministern är ett steg i rätt riktning även om ansvarsområdet för denna funktion behöver överses och antagligen breddas.
Avslutande reflektioner
Inför det nära förestående franska ordförandeskapet i EU och inom ramen för de svensk-franska militära och säkerhetspolitiska relationerna finns det anledning att närma sig Frankrike med en hälsosam blandning av pragmatism, öppenhet och försiktighet. För att kunna göra ett sådant närmande med alla dessa aspekter tillgodosedda krävs dock kunskap om fransk strategisk kultur och doktrin.
Det finns goda skäl att hålla Frankrike nära Sverige ur ett säkerhetspolitiskt perspektiv. Inte minst då landet är en mycket potent militär aktör kopplat till förmågebredd, global förmåga och beslutsmässighet – det finns inte någon demokrati i Europa med motsvarande beslutsvägar för att snabbt kunna nå verkan i alla konfliktnivåer – men också för att kunna värna våra egna intressen i de fall då de divergerar från de franska.