Foto: Jimmy Croona/Combat Camera/Försvarsmakten Foto pressbild: Stefan Tell
Artiklar

Publicerat: 2020-03-09

Framtidens civila försvar

Under hösten planeras riksdagsbeslut om en försvarspolitisk inriktning för perioden 2021–2025. Tanken är att det ska omfatta både militärt och civilt försvar, vilket innebär att det blir ett totalförsvarsbeslut. Det militära försvarets utformning, inriktning och finansiering uppmärksammas återkommande eftersom det är en politisk stridsfråga. Det är mer lågmält kring det civila försvaret, även om det sakta har blivit bättre. Såväl politisk insikt som engagemang ökade betydligt i samband med Försvarsberedningens rapport Motståndskraft (2017), som omfattar förslag om den civila verksamheten i totalförsvaret.

Kärnan i Försvarsberedningens rapporter inför det kommande inriktningsbeslutet är att Sverige ska ha förmågan att motstå allvarliga störningar i samhällets funktionalitet under tre månader samt krig under del av denna tid, vilket är grunden för totalförsvarets krigsavhållande förmåga. Det är en hög ambitionsnivå, relativt utgångsläget, och om ambitionen förverkligas är det inget mindre än en samhällsreform. Att bygga upp militär förmåga tar tid och kostar pengar. Många år av underfinansiering och underlåtenhetssynder absorberar de tillskott som politiken helst vill ska omsättas i sådant som uppfattas som tillväxt. Men inom civilt försvar har decennier av fredsrationalitet haft än större genomslag. I politiken har man vant sig vid att säkerhet inte får kosta och medborgaren har förfrämligats inför det faktum att totalförsvaret är en angelägenhet för hela befolkningen.

Det civila och det militära försvaret måste utvecklas samtidigt och med lika stor kraft för att effekten ska bli den önskvärda. Investeringar måste ske inom totalförsvaret som helhet. Att vitala samhällsfunktioner fungerar, så långt det är möjligt, är avgörande för Försvarsmaktens förmåga vid höjd beredskap och krig. Men investeringar för att öka samhällets generella motståndskraft – civil beredskap – är inte enbart en försäkringspremie inför kommande händelser, utan nödvändiga åtgärder för att möta en angripare som enligt våra underrättelsemyndigheter agerar med icke-militära medel redan idag.

Frågan inför höstens totalförsvarsbeslut är vilken politisk beslutsamhet som ligger bakom de senaste årens allvarliga uttalanden om det säkerhetspolitiska läget och vikten av att öka svensk försvarsförmåga, när utgiftsområdet ska vägas mot andra i statsbudgeten? Riskerar gigantiska investeringsbehov, gränssättande utmaningar inom personalförsörjning och synliggörandet av pinsamt negligerade sårbarheter torna upp sig så till den mildra grad att politiken skjuter ut sig bakom formuleringar om satsningar som ska komma längre fram i tiden? Om det är ett alternativ som föresvävar någon med försvarspolitiskt ansvar, blev det nyligen svårare att göra det med hedern i behåll.

I dagarna redovisade nämligen bevakningsansvariga myndigheter det regeringsuppdrag de fick i juli 2019, om att inkomma med underlag för den fortsatta inriktningen av det civila försvaret. Uppgiften var att analysera de behov och åtgärdsförslag avseende det civila försvaret som Försvarsberedningen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och Försvarsmakten tidigare har redovisat avseende bland annat gällande genomförbarhet, konsekvenser och kostnadsbedömningar, samt föreslå en prioritetsordning för de redovisade åtgärdsförslagen. Två exempel på redovisade regeringsuppdrag är livsmedels- och transportområdet.

Livsmedelsverket, Jordbruksverket och Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) har tillsammans analyserat livsmedelskedjan och resultatet omfattas av sekretess. Myndigheterna sammanfattar dock de viktigaste slutsatserna i en öppen redovisning, där det konstateras att Sverige idag skulle ha svårt att försörja befolkningen med mat och vatten vid höjd beredskap eller krig i över tre månader. Att återuppbygga civilt försvar och en försörjningsförmåga kräver investeringar under lång tid, inte minst för dricksvattenproducenter som anses behöva kunna öka sin produktion. I redovisningen framgår med all önskvärd tydlighet vilka beroendekedjor det handlar om, om hela befolkningen ska kunna ha tillgång till den mängd och sammansättning av säkra livsmedel, inklusive dricksvatten, som behövs för att upprätthålla sin hälsa under minst en tremånadersperiod av höjd beredskap och samhällsstörningar. Kostnaderna för prioriterade åtgärder inom området uppskattas grovt till ca 250 miljoner kronor per år inom statsförvaltningen och åtgärder som gäller kommuner och regioner uppskattas till 970 mkr per år under den kommande inriktningsperioden.

I motsvarande redovisning för transportområdet, som Trafikverket, Transportstyrelsen, Luftfartsverket och Sjöfartsverket har utarbetat tillsammans, framhålls behovet av en övergripande inriktning och ambitionsnivå för det civila försvaret i det kommande inriktningsbeslutet, liksom en långsiktig och förutsägbar anslagsfinansiering för att kunna genomföra nödvändiga investeringar. Vidare efterlyses bland annat tydligare roller och ansvarsfördelning. Delar av de analyser som ligger till grund för rapporten är sekretessbelagda och transportmyndigheterna anmäler att redovisningen främst omfattar transportinfrastrukturen, då myndigheterna saknar eller har begränsat inflytande över operatörer och transportnoder så som järnvägsstationer, hamnar och flygplatser. Men ett övergripande budskap skrivs i klartext: Det kommer krävas stora investeringar för att möjliggöra både anpassning av existerande infrastruktur och för nybyggnationer för att öka robustheten och beredskapen för krigsförhållanden.

Symptomatiskt nog för civilt försvar har myndigheternas redovisningar inte väckt någon större uppmärksamhet, trots att MSB:s generaldirektör har skrivit på DN Debatt om saken och trots att MSB har passat på att lämna en egen skrivelse till regeringen med rubriken Så skapar vi motståndskraft. I denna skrivelse radas en rad strategiskt viktiga åtgärder upp – till exempel cybersäkerhet och säkra kommunikationer, personalförsörjning, befolkningsskydd, räddningstjänst, försörjningsberedskap, totalförsvar i samhällsplaneringen – och den uppskattade kostnaden är cirka 900 miljoner kronor årligen i slutet av försvarsperioden 2021–2025, enkom för de utvecklingsbehov MSB redovisar och exklusive sådana kostnader som inte går att kostnadsberäkna i dagsläget.

En sak som sticker ut i rapportfloden är avsaknaden av analys och underlag vad gäller regeringens egen förmåga. När vi nu ser all denna verkstad på myndigheterna och på regional och lokal nivå, till stor del utifrån regeringens olika styrningar; hur god är egentligen regeringens och Regeringskansliets egen förmåga att själva fullgöra sin uppgift i ett skarpt eller osäkert läge, där olika delar av samhället påverkas på ett sätt som kan vara svårt att överblicka? En del i detta är vad som händer med det tillkännagivande riksdagen i maj 2019 riktade till regeringen om att den bör göra en översyn av den centrala krisledningsorganisationen med målet att inrätta ett nationellt säkerhetsråd för krisledning vid Statsrådsberedningen. Kort sagt: Regeringen måste identifiera sig själv som en del av den nödvändiga förmågehöjningen.

Nu ska alla de underlag som regeringsuppdraget resulterat i processas i Regeringskansliet tillsammans med tidigare rapporter och redovisningar. Det ska förhandlas mellan partierna i regeringen och mellan regeringen och samarbetspartierna, samt med oppositionen – allt för att sedan balanseras ihop till höstens totalförsvarsproposition. Parallellt med detta pågår flera viktiga utredningar – Utredningen om civilt försvar och Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap – som inte kommer vara klara innan inriktningsbeslutet träder ikraft. Både Försvarsmakten och MSB har också framhållit behovet av att se över den så kallade beredskapslagstiftningen i stort, och pekar bland annat på behovet av att anpassa lagstiftningen till den osäkerhet som kan uppstå i gränslandet mellan krig och fred. Med andra ord är civilt försvar i högsta grad rörlig materia under de kommande åren.

Runt om i Sverige bygger den pågående totalförsvarsövningen upp förväntningar hos ett stort antal civila aktörer om att de sårbarheter och brister som kommer upp till ytan också ska omhändertas och åtgärdas. Mot bakgrund av att behovet av förmåga inte rättar sig efter planeringsprocesser eller budgetförhandlingar, behöver det nu ridas spärr emot eventuella idéer om att rejäla steg inom civilt försvar inte kan tas förrän dess att alla ingångsvärden är klara. Det kommer aldrig uppstå ett sådant tillfälle och det är bättre att motståndskraften blir något bättre i närtid, än att den är mycket bra när det är försent.

Annika Nordgren Christensen
Försvarsdebattör, ledamot av Kungl Krigsvetenskapsakademien

Relaterat material