Behöver regeringen mer makt för att hantera nästa kris? Det diskuterades i ett avsnitt av Folk och Försvar-poddenFör att fördjupa diskussionen har John Stauffer, chefsjurist och tillförordnad exekutiv chef, Civil Rights Defenders, skrivit en argumenterande text om frågan. Åsikterna är skribentens egna. Folk och Försvar publicerar artikeln för att bidra till en öppen säkerhetspolitisk debatt.

Genom historien har vi sett hur utlysning av nödläge, krisläge och undantagstillstånd utnyttjas av ledare världen över för att driva igenom repressiv lagstiftning som undergräver medborgares grundläggande fri- och rättigheter. Samtidigt ser vi att demokrati och mänskliga rättigheter redan är på tillbakagång i många länder som länge klassats som liberala demokratier. Det vore naivt att tro att Sverige är immunt mot denna utveckling.

Det tar grundlagskommitténs utredning ”Förstärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende” (SOU 2023:12) fasta på. De föreslår viktiga åtgärder för att försvåra möjligheterna att ändra de grundlagar som reglerar svensk demokrati och de mänskliga rättigheterna, i syfte att stärka skyddet mot auktoritära krafter i en tid då demokratin i världen försvagas.

Bland annat föreslås att det ska krävas en kvalificerad majoritet, två tredjedelar av alla riksdagsledamöter, för att göra ändringar i grundlagen. Idag räcker det med en enkel majoritet på 51 procent.

Samtidigt har regeringen tagit initiativ till utredningen ”Stärkt konstitutionell beredskap” (2023:75) som för drygt ett år sedan presenterade förslag om hur Sverige ska styras i krig och andra kriser. I fråga om fredstida kriser understryker utredningen på ett förtjänstfullt sätt vikten av att den normala ordningen, där riksdagen som folkets företrädare har makten att stifta lag, ska bestå och att nödvändig beredskapslagstiftning behöver förberedas och vara på plats för att hantera framtida kriser.

Men utredningen går också i en annan riktning än grundlagskommitténs förslag, då den öppnar upp för en maktöverföring från riksdag till regering.

Utredningens förslag går i korthet ut på att genom en ändring av grundlagen skapa möjlighet att i tider av kris frångå den normala ordningen och skjuta den normgivande makten som normalt tillkommer riksdagen till regeringen. Det handlar alltså om att inom ramen för grundlagen skapa en möjlighet att kunna utlysa undantagstillstånd även i fredstid, vilket skulle ge regeringen makt att stifta lag.

Beslut om en sådan maktförskjutning ska i normalfallet tas av riksdagen. Men förslaget möjliggör även för en rege­ring att själv avgöra om och när ett sådant undantagstillstånd ska införas. Det föreslås att det i vår grundlag ska skrivas in att ”när det är uppenbart att riksdagens beslut inte kan avvaktas får regeringen själv fatta beslutet, då ett dröjsmål skulle leda till avsevärt men för angelägna allmänna intressen”. Det är inte en lämplig åtgärd för att kunna hantera kriser och står i tydlig motsättning till grundlagskommitténs slutsats.

En sådan ordning riskerar att försvaga skyddet för mänskliga rättigheter och demokratin. Framtida regeringar, även en regering med auktoritära ambitioner, skulle ges rätt att själva avgöra vad ”angelägna allmänna intressen” innebär. Därmed kan de lättare passa på att driva igenom förslag som inskränker grundläggande fri- och rättigheter.

Utredningen har också själv konstaterat att utökade möjligheter till undantagstillstånd, och vad som är tillåtet under dessa, kommer med risker och att ”särskilda lösningar för kriser, som ger regeringen större makt, kan komma att användas i fall som de inte är avsedda för”.

Trots detta allvarliga konstaterande läggs förslaget som öppnar upp för maktförskjutning fram. Visserligen föreslår utredningen en kontrollfunktion genom att beslut om undantagstillstånd av regeringen ska godkännas av riksdagen i efterhand. Men detta hindrar inte en regering från att fatta flera sådana beslut efter varandra och på så sätt få makt att stifta lagar under en längre period.

Vad som utgör en fredstida kris som skulle motivera undantagstillstånd är i förslaget vagt formulerat och öppnar upp för godtycke. Det uppfyller inte heller Europakonventionens högt ställda krav och kriterier. Enligt dessa krav ska ”ett allmänt nödläge som hotar nationens existens” föreligga, och av Europadomstolens praxis framgår att detta tar sikte på situationer som påverkar hela befolkningen och utgör ett hot mot det organiserade livet i samhället.

Att ta fram bra lagstiftning där rättighetsinskränkningar är väl avvägda, tar och behöver ta tid. Risken är uppenbar att en regering som kan agera på eget bevåg utan ordinarie maktdelning med riksdagen går alltför långt i sin iver att visa handlingskraft.

En möjlighet att skjuta riksdagens normgivande makt till regeringen riskerar också att vara kontraproduktivt i förhållande till målsättningen att krissituationer i första hand ska hanteras genom väl förberedd beredskapslagstiftning. Det innebär att lagstiftning tas fram på förhand genom robusta processer som har tid och utrymme att göra noga övervägningar med hänsyn till våra fri- och rättigheter. Om det alltid finns möjlighet för en regering att fatta snabba beslut i samband med kris, försvagas incitamentet att göra jobbet på förhand med risken att beredskapslagstiftningen brister.

Om man ändå bedömer att en sådan maktförskjutning är nödvändig, finns det andra sätt att tillgodose behovet av snabba beslut utan att försvaga skyddet för demokratin. Till exempel kan riksdagen ha en lag förberedd som genom ett aktiveringsbeslut, av en kvalificerad majoritet på minst 75 procent av riksdagsledamöterna, snabbt ger möjlighet för en regering att utlysa undantagstillstånd.

Ett annat alternativ är att riksdagen antar en lag som gäller för en begränsad tidsperiod på exempelvis sex månader, och som ger regeringen möjlighet att vid behov vidta snabba åtgärder i kris. När tidsperioden löpt ut och lagen slutat att gälla behöver riksdagen på nytt rösta för att anta ytterligare en tidsbegränsad lag. Riksdagen kan då, om den inte har förtroende för att regeringen skulle hantera denna makt ansvarsfullt, välja att inte rösta igenom lagen. Detta skulle ge regeringen samma möjlighet att agera snabbt vid kris men utan de uppenbara riskerna för att makt utnyttjas för repressiva syften.

När vi överväger att ändra i våra grundlagar är det viktigt att komma ihåg att den demokratiska tillbakagång vi ser runtom i världen, också i Europa, många gånger sker inom ramen för länders konstitution och de juridiska möjligheter som ges.

Vi behöver en grundlag som inte vilar på premissen att det för all framtid kommer att vara goda demokrater vid makten. Vår grundlag behöver tvärtom vara så robust att den kan stå emot en regering med auktoritära ambitioner och säkra våra fri- och rättigheter och vår demokrati. Den utveckling vi ser i vår omvärld manar till eftertanke och försiktighet och det är viktigt att vi i vår ambition att stärka vår förmåga att hantera kriser inte öppnar upp för andra typer av risker och kriser.

Text: John Stauffer, chefsjurist och tillförordnad exekutiv chef, Civil Right Defenders

Dela